rättsstatens utmaningar 2024
stockholm 2024 GRUNDAT AV GUSTAV OCH CARIN OLIN The Olin Foundation for Legal History INSTITUTET FÖR RÄTTSHISTORISK FORSKNING
Den avbildade medaljen över Johan Stiernhöök är slagen av Svenska Akademien 1837. Den är graverad av C. M. Mellgren Boken är utgiven av institutet för rättshistorisk forskning Grundat av Gustav & Carin Olin box2298, 103 17 Stockholm e-post: info@olinfoundation.com www.olinfoundation.com isbn 978-91-86645-20-5 issn 0534-2724 Tryck & bindning Tallinna Raamatutrükikoja, Tallinn Grafisk formgivare & illustratör Pablo Sandoval Omslagsbild Det söndervittrande paragraftecknet skall symbolisera bokens tema ”Rättsstatens utmaningar” Beställning & Distribution Jureab. Artillerigatan 67 114 45 Stockholm tel + 46 8 662 00 80 e-post: order@jure.se www.jure.se Redaktörer Marianne Dahlén & Görel Granström
Band 32 RÄTTSHISTORISKA STUDIER
stockholm 2024 rättsstatens utmaningar
Förord
tt upprätthålla rättsstatliga principer är en grundläggande uppgift för lagstiftare, myndigheter och för juristprofessionen. Rättsstaten Autmanas ständigt – det vet vi – men utvecklingen de senaste åren har ändå varit häpnadsväckande. Kan juridisk expertis och historisk kunskap bidra till att upprätthålla rättstatlighet? Många jurister och statsvetare är upptagna med dessa frågor just nu. De historiska exemplen på inskränkningar i rättsstatliga principer och vilka konsekvenser detta medfört är många. Den amerikanske historikern Timothy Snyder skrev i en artikel i New York Times och Dagens Nyheter några dagar efter stormningen av Kapitolium den 6 januari 2021 om värdet av historisk jämförelse: ”…bättre kunskaper om det förflutna, såväl det fascistiska förflutna som andra dimensioner av historien, gör det möjligt för oss att se och analysera sidor av samtiden som vi annars kanske hade bortsett från och hjälper oss att vidga våra perspektiv på framtiden.”… ”Inte för att samtiden upprepar det förflutna, utan för att det förflutna kastar ett ljus över samtiden.”1 Stämmer det? Vad har vi lärt oss av historien och går det att se paralleller till dagens värld? Här är rättshistorikernas särskilda kompetens värdefull. Därför inbjöds Sveriges rättshistoriker till en workshop i Uppsala den 23–24 oktober 2019 för att göra en inventering av pågående svensk rättshistorisk forskning om frågor som rör rättsstaten, i Sverige och i Europa. Vi bjöd in professor Hans Petter Graver från Universitetet i Oslo, som inledde workshopen med att presentera sin forskning i projektet Judges under Stress –the breaking point of judicial institutions, där han och hans forskargrupp undersöker hur auktoritära ledare i post-kommunistiska och västeuropeiska länder sätter konstitutionella regler ur spel, och domarkårens motståndskraft mot denna utveckling. Projektet undersöker hur långa historiska linjer och traditioner kan förklara skillförord 10 1 Snyder, T. ”Den amerikanska avgrunden”, DN2021-01-12.
nader och variationer mellan olika länder. Vi bjöd också in Anne Ramberg, hedersdoktor vid juridiska fakulteten, ordförande för konsistoriet vid Uppsala universitet och f.d. generalsekreterare för Sveriges advokatsamfund, att avsluta workshopen. Anne Ramberg kunde tyvärr inte närvara men hennes tal blev en text som utgör slutord till volymen. Bidragen till workshopen kan nu publiceras. På grund av olika omständigheter har publiceringen av denna volym dragit ut på tiden. Flertalet texter skrevs för en tid sedan. Utvecklingen i världen och i Sverige under tiden har varit dramatisk. Om något har alltså frågorna som behandlas i volymen fått ökad aktualitet. Dessutom har bidragen i den här volymen ett historiskt perspektiv och en relativt tidlös karaktär. Workshopen och den här volymen har kunnat realiseras genom generösa bidrag från Institutet för rättshistorisk forskning. Vi redaktörer är idag mycket glada att bidragen till workshopen nu äntligen kan publiceras. förord 11 Uppsala och Umeå hösten 2023 Marianne Dahlén & Görel Granström
Innehåll
10 21 24 28 37 40 44 47 48 50 51 53 57 59 61 62 64 65 65 Förord AdamCroon ”Rättvisan är icke något inskränkt kommunalintresse.” Om domstolarna och domarutnämningarna i de svenska städerna • Stadsdomstolarnas dubbla uppdrag – kampen om resurser och kompetens • Stadsdomaryrket: Ett medlaruppdrag, ett kommunalpolitiskt förtroendeuppdrag eller ett statligt ämbete? – Stadsdomarens känsla av anställningstrygghet och oavhängighet • Mot ett förstatligande av stadsdomstolarna • Avslutning Marianne Dahlén En oväntad vänskap? Två jurister i Mussolinis Italien • Doing legal history – at random • När lag och rättvisa inte är samma sak • De italienska raslagarna • Artikeln i tidskriften Il Diritto di Autore • Valerio De Sanctis • Mario Ghiron • Juristerna i Mussolinis Italien • Medmänsklighet och omtanke Bruno Debaenst The intangible public opinion as safeguard of the Rechtsstaat. A legal historical analysis • Introduction • The intangible public opinion innehåll 14
66 67 71 72 74 76 77 78 78 81 82 85 86 87 90 91 91 95 96 99 99 99 innehåll • The discovery of modern public opinion • The incorporation of the public opinion and the freedom of the press in the Rechtsstaat • The democratization of public opinion • Public opinion as safeguard of the Rechtsstaat? • Public opinion and the Rechtsstaat in the new Millennium • Conclusion Görel Granström Att lagstifta mot hetspropaganda utan att inskränka yttrandefriheten • Inledning • Några återkommande teman • De första riksdagsdebatterna kring frågan – fanns ett behov eller inte? • Straffrättskommitténs förslag – vilka blev reaktionerna? • Regeringens förslag – hur förhålla sig till både skydd och kritikrätt? • Första lagutskottets utlåtande – i polemik med regeringen? • Till slut – ett grundlagsskydd mot hetspropaganda? Johan Hirschfeldt Rule of law och rättsstat i dagens Europa • Inledning • Europarådet • EU och rättsstatsprincipen – en presentation av regelsystemet • Rättsstatsprincipens urartning i gamla och nya medlemsstater i EU • Vissa mål i EU-domstolen – Målet om de ungerska domarnas pensionsålder – Målet om de portugiska domarnas löner 15
innehåll – Celmermålet – Kommissionen mot Polen – Målen om den polska Högsta domstolens disciplinkammare och dess oavhängighet – Mål om förhandsavgörande på begäran av Polens Högsta förvaltningsdomstol • Särskilt om Venedigkommissionen • Avslutning CyrilHolm Några metodologiska och pedagogiska iakttagelser angående rättsidéer i allmänhet och rättsstaten i synnerhet • Inledning • Vilket är det bästa skyddet för demokrati, rättsstat och mänskliga rättigheter – en skriven eller oskriven konstitution? • I stället för begreppsanalys: Visualisering och förståelse av rättsliga idéer. Exemplet rättsstaten – Rättslig utveckling och begreppsanalysens svårigheter – Rättsstaten och sjöstjärnan – Idéer och dess förhållande till en ständigt föränderlig verklighet: Något om rättslig förändring utifrån idén om rättsstaten • I stället för begreppsanalys: Historia som analysens startpunkt – bakgrunden till några viktiga eståndsdelar i rättsstatens idé • Sammanfattning och avslutning MaxLyles Rättsstat och rättsordning: En fråga om rättens verkliga genomförande • Inledning 16 100 100 101 101 102 105 106 107 108 113 113 115 119 120 123 125 126
innehåll • Bakgrund: Stat, samhälle och ideologi – Boström och rättsstaten • Uppsalaskolan och rättsstaten: teori och kritik – Styrelseskick, rättsstat och rättsordning • Gällande rätt och rättsordningen – Den realistiska uppfattningen: Domaren och den gällande rätten – Rättsordningen och rättssystemets upprätthållande • Avslutning och diskussion Richard Nordquist Boströmianismen – en ovanligt praktisk statsidealism • Kravet på statens frigörelse från privaträttsliga och patrimoniala band • En historisk bestämning av den borgerliga rättsstaten • Historien som grund för kontinuitetstanken • Den organiska enhetsstaten • Den formella rättsstatens beroende av det empiriska eller tids- och rumsbundna • Boströms statslära som ideologiskt och vetenskapligt argument • Den praktiska filosofin i rättsstatens tjänst Claes Peterson Den materiella rättsstatens rationalitet. Robert von Mohls rättsstatslära • Politi- eller rättsstat? • Immanuel Kant och den optimala staten • Arvet från Kant – Günter Heinrich von Berg (1765–1843) – Johann Wilhelm Petersen/Placidus (1758–1815) 17 129 133 135 140 142 146 149 151 156 160 167 172 175 180 187 191 196 198 200 206 206 207
209 212 212 214 216 219 224 227 228 231 239 250 255 269 271 272 273 273 274 275 279 282 286 innehåll – Karl von Rotteck (1775–1840) och Carl Theodor Welcker (1790–1869) • Den kantianska rättsstatens zenit – Robert von Mohl (1799–1875) och rättsstaten – Den nya politin – Inflytandet från Kant och statsrättens vetenskaplighet • Förnuftet och den materiella rättsstaten • Avslutning Marie Sandström En alldeles lagom rättsstat? Gustav Radbruch, Carl Schmitt och Friedrich Julius Stahl • Inledning • Gustav Radbruch – den gode? • Carl Schmitt – den onde? • När motsatser möts: En kniptångsmanöver i kampen mot lagstaten • Friedrich Julius Stahl – den bortglömde • Rättsstaten – den eviga kompromissen Filippo Valguarnera Nec spe nec metu – Domarnas och åklagarnas oavhängighet i Italienska Republiken (1948–2020) • Inledning • Piero Calamandrei: makthavarnas fyra strategier – Ett tal i Siena – Domarnas och åklagarnas status enligt grundlagen 1848 – Maktens fyra strategier • Den republikanska grundlagen och dess implementering • Grundlagens skydd i praktiken • Några slutsatser 18
288 289 290 295 302 innehåll Anne Ramberg Slutord – Hoten mot rättsstaten och de mänskliga rättigheterna • Rättsstaten • Demokratin försvagas • Övervakningen ökar och integriteten beskärs • Avslutning 19
rättsstatens utmaningar 21 ”Rättvisan är icke något inskränkt kommunalintresse.” Om domstolarna och domarutnämningarna i de svenska städerna AdamCroon
”rättvisan är icke något inskränkt kommunalintresse” 22 Sverige, liksom i många andra länder, anses rättskipningen allmänt idag utgöra en statlig angelägenhet. I en rättsstat måste dock garantier I utställas för att centraliseringen av domstolsväsendet inte leder till vare sig ett statligt tjänstemannavälde eller en politisering av detsamma. För att förtroendet för rättsväsendet skall kunna garanteras fordras därför institutionellt oberoende och meritokratiska tillsättningssystem avseende landets domarkår. Samtidigt behövs dock ett rimligt mått av medborgarinflytande och en kontrollerande insyn i rättsväsendets uppbyggnad, inklusive i domartillsättningarna. När rättsstatens kännetecken diskuteras är det således inte förvånande att frågan om hur domstolarnas och domarkårens oavhängighet från den politiska makten juridiskt skall garanteras ofta hamnar i fokus. Under de senaste åren har diskussionerna om domstolsväsendet oberoende intensifierats också i Sverige. År 2010 introducerades domarnämndensom ett särskilt organ i tillsättningsärenden rörande domare. Av lagen om utnämning av ordinarie domare (SFS 2010:1390) framgår således att nämnden skall bereda alla tillsättningsärenden rörande ordinarie domare i de svenska domstolarna från lägsta till högsta instans (1 och 2 §§) och därefter lämna förslag till regeringen, som sedan formellt ansvarar för utnämningen (3 §). Regeringen är vid beslut om tillsättning i och för sig inte bunden av nämndens förslag, men den skall i förekommande fall motivera varför den valt att avvika från nämndens rekommendationer (11 §). På detta sätt skall transparensen i tillsättningsförfarandet öka. I domarnämndens sammansättning ingår ordinarie eller före detta ordinarie domare, men också andra representanter för rättssamhället. Representanter ur domarkåren och från andra organisationer som regeringen bestämmer utses formellt av regeringen på förslag från förvaltningsmyndigheter, domstolar och andra organ. Representanter för advokatkåren skall ingå i nämndens sammansättning. Medborgarinflytandet och kontrollen av regeringens utnämningsmakt realiseras slutligen
adamcroon genom att riksdagen utser personer ur allmänheten att vara ledamöter av nämnden (4 §). Ett otillbörligt inflytande från politiskt håll över domartillsättningar uppfattas såväl i Sverige som internationellt i regel som ett hot mot en fungerande rättsstat. Frågan om hur man på bästa sätt balanserar eller avväger de intressen som garanterar ett oberoende rättsväsende är dock inte ny. Domarnämndens införande torde tvärtom kunna inordnas i en längre rättshistorisk diskussion, vilken, inte minst genom de senaste årens europeisering, har fått ytterligare dimensioner. När det svenska domstolsväsendet på allvar började centraliseras och förstatligas under 1800-talet skedde det med ambitionen att därigenom åstadkomma en institutionell likhet inom landet, i syfte att öka medborgarnas juridiska likabehandling. Det institutionella reformarbetet tycktes också kräva ett centraliserat utnämningssystem när det gällde ordinarie domare för att etablera en gräns mellan den (lokal)politiska och den juridiska eller rättsstatliga sfären. En ytterligare ambition med reformarbetet tycks ha varit att klargöra domaryrkets professionella karaktär. Vid sidan om avskaffandet av flera andra specialjurisdiktioner under denna tid kom därför mycket arbete att läggas på att genom lagstiftning försöka reformera och på sikt avskaffa de svenska städernas egen jurisdiktion och utnämningsmakt avseende sina domare. Arbetet kom att pågå även under 1900-talet och avslutades först egentligen genom reformen år 1971 när Sverige fick sina första tingsrätter, då 108 till antalet.1 Det här kapitlet handlar om de svenska allmänna domstolarnas successiva förstatligande genom avskaffandet av städernas egen jurisdiktion och om statsdomaruppdragets stegvisa övergång från vad som kunde liknas vid ett lokalpolitiskt förtroendeuppdrag till ett ämbete i rättsstatens tjänst. Avslutningsvis diskuteras rättshistorien som argument för och emot rättsutveckling i statliga utredningar och rättsvetenskap. 1 Persson, Johan, Advokatsverige ritas om, Advokaten, nr 22017. 23
”rättvisan är icke något inskränkt kommunalintresse” Lagstiftarens intresse för frågan om tillsättningsförfarandet för ordinarie domare i de svenska städerna bör förstås i ljuset av det allmänt begynnande rättsstatliga tänkande som kännetecknade 1800-talet. Trots det misslyckade försöket från liberalt håll att åstadkomma en ökad likabehandling av medborgarna genom en privaträttskodifikation saknades inte rättspolitiskt intresse för denna fråga, vare sig i materiell eller i institutionell bemärkelse.2 När det gällde domstolsväsendet diskuterades reformerandet eller avskaffandet av olika särskilda jurisdiktioner i detta syfte.3 Rättsstats- eller enhetstänkandet kom således till uttryck i Nya lagberedningens förslag avseende domstolsväsendets organisation i land och stad från år 1884.4 Utredarna konstaterade att städerna, enligt den gällande rätten, hade en långtgående frihet att organisera och bemanna både sina domstolar och förvaltningsorgan.5 Staten hade således, som utredningen uttryckte det, ”öfverlåtit de med denna uppgift förenade skyldigheter och i viss mån äfven rättigheterna å hvarje stadssamhälle och område.”6 Staden kom därmed, ”[i] åtnjutande af vissa förmåner” i förhållande till staten.7 Staden måste dock i gengäld uppfylla sin därmed ”åtagna förpliktelse 2 Se Sandström, Marie, The Swedish Model – Three Aspects of Legal Methodology, I: Liber Amicorum: Festschrift in Honour of Csaba Varga (s. 297–304), Budapest 2007, s. 299. 3 Se exempelvis den diskussionen om den akademiska jurisdiktionen och dess koppling till frågan om likabehandlingen av medborgarna. Peterson, Claes och Sandström, Marie, Kloster eller bordell?Om tillkomsten av Stockholms juridiska fakultet. I: Peterson, Claes (red.), Juridiska fakulteten i Stockholm 100 år – En minnesskrift (s. 14–72), Stockholm 2007, s. 15 ff.; Sandström, Marie, Ein Mädchen für alles? Friedrich Carl von Savigny under der Streit über die akademische Gerichtbarkeit in Schweden, I: Stephan Meder/Christoph-Eric Mecke (Hrsg.), Savigny global 1814–2014 ”Vom Beruf unserer Zeit” zum transnationalen Recht des 21 Jahrhunderts (s. 531–554), Göttingen 2016; samt Croon, Adam, Jura Novit Curia. En rättsgenetisk undersökning av den juridiska metodlärans utveckling under 1800-talet, Stockholm 2018, s. 167 ff. 4 Nya lagberedningens betänkande angående rättegångsväsendets ombildning. Första delen, Om domstolsförfattningen, Stockholm 1884, s. 9. Första avdelningens andra kapitel har titeln ”Om städernas och landets judiciella likställdhet”. 5 Ibid. 6 Ibid. 7 Ibid. 24 Stadsdomstolarnas dubbla uppdrag – kampen om resurser och kompetens
adamcroon att draga kostnaden för rättsskipningen.”8 Självbestämmandet när det gällde domstolsorganisationen i städerna tycktes alltså, vid tiden för utredningen, huvudsakligen vara motiverat av statsfinansiella skäl. De eventuella ekonomiska fördelarna överskuggades dock, enligt utredningen, av att landet därmed fick ”två särskilda domarkårer” – en statlig och en kommunal.9 Inom ramen för sitt självstyre hade städerna nämligen också rätt att organisera tillsättningsförfarandet för domarna i stadsdomstolarna. De kunde också relativt fritt uppställa egna kompetenskrav som grund för tillsättningarna. Regleringen hade vuxit fram över tid. Enligt en kunglig resolution från den 8 juli år 1720 hade städerna rätt att föreslå vem som skulle utses till borgmästare i staden. Kungl. Maj:t skulle, på grundval av förslaget, dock formellt utse borgmästaren.10 För valet och utnämningen av rådmän och andra funktionärer svarade däremot staden själv, utan Kungl. Maj:ts inblandning.11 År 1723 förklarades denna ansvarsfördelning fortfarande vara ett privilegium för städerna, varefter rätten bekräftades genom kungliga försäkringar år 1751 respektive år 1789.12 För Stockholms stad gällde dock särskilda regler. Där utsågs såväl borgmästare som rådmän av Kungl. Maj:t, efter en föregående nominering från staden.13 Frihetstidens och den gustavianska tidens modell kom att bekräftas i 1809 års regeringsform, där 31 § garanterade städernas fortsatta rätt att föreslå tre behöriga män till borgmästartjänsten i staden (liksom till rådman och till magistraten i Stockholm). Genom grundlagsregleringen säkerställdes också Kungl. Maj:ts bundenhet till de föreslagna personerna vid utövandet av den formella utnämningsmakten.14 8 Ibid. 9 Ibid., s. 10 och särskilt f. 10 Brommé, Gustaf, Allmänna civilprocessen enligt svensk gällande rätt, Lund 1882, s. 23. 11 SOU1933:31, Utredning angående ordningen för stadsdomartjänsternas tillsättande och om allmänna bestämmelser rörande rådhusrätternas rekrytering, s.6. 12 Brommé, Allmänna civilprocessen enligt svensk gällande rätt, s.23, SOU1923:6, Utredning angående vissa spörsmål rörande städernas domstolsväsen, s. 75 ff. samt SOU1933:31, s. 6. 13 Brommé, Allmänna civilprocessen enligt svensk gällande rätt, s. 23 och Blomberg, Hugo, Den nordiska förvaltningsrätten, I: Aschehoug, T.S., Berg, K.J. og Krieger, A.F. (red.), Nordisk retsencyklopaedi, bd. V, Köpenhamn 1887–1889, s. 121. 14 Se härom Lagerroth, Fredrik, 1809 års regeringsform. Dess ursprung och tolkning, Stockholm 1942, s. 78 f. Lagerroth framhåller, avseende den äldre regleringen att paragraf 31 ”går till25
”rättvisan är icke något inskränkt kommunalintresse” Med städernas frihet att bestämma över sin institutionella organisation uppstod dock vissa problem, rättsstatligt betraktat: Ett sådant var sammanblandningen av rättskipning och förvaltning. Rådstuvurätterna (senare rådhusrätterna) skötte nämligen inte bara den dömande verksamheten, utan utförde också förvaltningsuppgifter på olika nivåer. Detta innebar att samma institution i städerna fungerade både som domstol och som en förvaltningsmyndighet. I sin framställning över den svenska förvaltningsrätten sorterade Rabenius således in både städernas förvaltande och dömande organ under regeringen (civildepartementet). Han framhöll: Trots att magistraten, genom reformer rörande kommunernas organ, förlorat en del av sin rätt att ha hand om stadens egna affärer, hade den ändå vid tiden för Nya lagberedningen, vissa möjligheter att överpröva kommunala politiska beslut i formellt hänseende.16 Domstolarnas rättshistobaka på 1751 års KF§ 21, som i sin ordning grundlagsfäster den kompromiss mellan menighetens rätt att själva utse sina borgmästare och kungamaktens anspråk, som kommit till stånd genom 1723 års resolution å städernas besvär.” Se också Blomberg, Den nordiska förvaltningsrätten, s. 131. 15 Se Rabenius, Theodor, Handbok i Sveriges gällande förvaltningsrätt, (första tomen), Uppsala 1866, s. 91. Sundberg har vidare framhållit att ”[i] äldre tider fanns emellertid icke någon principiell skillnad mellan rättskipning och förvaltning. Beslutet i ett förvaltningsärende och domen i en rättstvist uttalades av samma organ och framträdde i likartade former. Först långt fram i tiden, på 1800-talet, genomfördes […] en gränsdragning mellan jurisdiktion och administration. Skilsmässan blev heller aldrig helt genomförd […].” Se Sundberg, Halvar G. F., Kommunalrätt, Stockholm 1956, s. 1. För en längre historisk redogörelse, se Herlitz i SOU1923:6, s. 8 ff. 16 Rabenius, Handbok i Sveriges gällande förvaltningsrätt, s. 91. Rabenius framhöll att ”Genom kommunstyrelsens införande i städerna, har dock Magistratens embetsverksamhet blifvit i väsentlig mån inskränkt, alldenstund Magistraterna numera förlorat rätten att fatta beslut i alla stadens angelägenheter. Efter denna inskränkning i Magistratens åligganden bestå de i att vaka öfver att Allmänna Rådstugans eller Stadsfullmäktiges beslut blifva verkställda, dock med rättighet, att, om ett sådant beslut vore stridande emot lag eller icke blifvit vederbörlig myndighet understäldt, der sådant bort ske, vägra handräckning till beslutets verkställighet […].” 26 Under Kon. Befallningshafvande lyda äfven städernas styrelser, hvilka af detta skäl upptagas under detta Departement, ehuru de för öfrigt handlägga mål, hörande till nästan alla grenar af förvaltningen. Städernas styrelse handhafves af en kollegial myndighet, hvilken såsom dömande kallas Rådstufvurätt, såsom förvaltande Magistrat.15
adamcroon riskt sett viktiga del i bevarandet av städernas självständighet i både rättskipning och förvaltning framhölls dock av Herlitz: Det förtjänar vidare att tilläggas att domstolens dubbla identitet i institutionellt hänseende avspeglade sig i det faktum att rådhusrätten, i rollen som domstol i civil- och kriminalmål, styrdes av regler i rättegångsbalken, det vill säga av den allmänna lagen.18 I sådana mål gjorde sig således statens rättsliga anspråk gällande. Städernas plikt att bekosta såväl sin rättskipning som sin förvaltning ledde till en konkurrens om både finansiella resurser och personal. När domarna i de mindre städerna, i brist på dömande uppgifter, tvingades att i stället ombesörja stadens förvaltning, ledde detta dessutom till att de fick mindre förkovran i domaryrket. Kvalitén i dömandet blev därmed lidande på grund av domarnas bristande personliga erfarenhet: Utredarna ansåg det därför av flera skäl olämpligt att behålla den rådande ordningen och påpekade att ”[å]tskiljandet af domareverksamhet och förvaltningsbestyr […] i våra dagar [är] ansedt såsom ett önskningsmål, men detta åtskiljande är under nuvarande förhållanden möjligt allenast i de större städerna, der domarekallet helt och hållet kräfver sin man.”21 Denna uppfattning kom att upprepas bland annat av Process17 SOU1923:6, s. 42. 18 SeÄRB, kapVI. 19 Nya Lagberedningen, del 1, s. 10. 20 Ibid. 21 Nya Lagberedningen, del 1, s. 10. 27 Domargöromålen äro stundom så ringa, att domarens både intresse och förmåga måste slappas i saknad af väckelse, öfning och tillfälle att samla erfarenhet.20 Att städernas domstolar bestodo innebar vidare att städerna bibehöllos vid sin stadsrätt. Åtskillnaden mellan stads- och landsrätt var före 1734 högst betydande. […] Det har redan anmärkts, hur nära administration och rättskipning sammanhängde. Att städernas domstolar bestodo innebar på samma gång att den administrativa självstyrelsen hölls vid makt. Utan dem hade denna självstyrelses bestånd varit oviss. Det fanns ej former för en självstyrelse av den omfattning, som tillkom städerna, tillämpliga i en stad utan rådstuvurätt. Den stad som berövades sin rådstuvurätt rycktes därmed ned i den väsentligt lägre grad av självstyrelse som tillkom landsbygden.17
”rättvisan är icke något inskränkt kommunalintresse” kommissionen, år 1926. Kommissionen hade också som ambition att genom ett avskaffande av stadsjurisdiktionen få den tidigare kopplingen mellan rättskipning och förvaltning att upphöra: Rådhusrätterna skulle, som framgått, inte längre enligt utredarna fungera som både domstol och förvaltningsmyndighet och någon konkurrens skulle därmed inte längre råda om ekonomiska resurser och personal. De finansiella förutsättningarna för att bekosta och bemanna både domstolar och förvaltningsmyndigheterna framstod således vid tiden för Nya lagberedningen som otillräckliga. Det medförde i sin tur att någon likabehandling av medborgarna ifråga om nedlagd tid och domstolskompetens i rättskipningen inte kunde säkerställas. Det var emellertid själva utnämningsförfarandet när det gällde stadsdomarna som utredningen riktade mest kritik mot. Det kommunala nomineringsförfarande som föregick den statliga utnämningen av borgmästare, liksom valet av rådmän, vilket städerna ju själva ombesörjde utan statens inblandning, riskerade nämligen att äventyra rättsväsendets oberoende och medborgarnas förtroende för detsamma. Politiska processer av detta slag vore, enligt utredningen, främmande för både domstolsväsendets karaktär och domaryrkets art. 22 SOU1926:31, Processkommissionens betänkande angående rättegångsväsendets ombildning, första delen, domstolsförfattningen, s. 74. 28 Med statens övertagande av rättsskipningen i städerna måste följa, att det nu existerande sambandet mellan rättsskipningen och förvaltningen i städerna upphör. Den nuvarande magistraten, vilken i regel tillika utgör rådstuvurätten, försvinner. Därvid uppstår spörsmålet, vart de kommunala och administrativa uppgifter, som nu åligga magistraten, skola förläggas. Likaså måste det ekonomiska mellanhavande mellan städerna och staten, som därigenom uppkommer, vinna sin lösning. På nu nämnda spörsmål anser sig processkommissionen icke hava att närmare ingå.22 Stadsdomaryrket: Ett medlaruppdrag, ett kommunalpolitiskt förtroendeuppdrag eller ett statligt ämbete?
adamcroon Å ena sidan kunde det, i ljuset av städernas organisation, framstå som rimligt att den som skulle bekläda borgmästar- och rådmansämbetet också hade kännedom om stadens inre angelägenheter och stadsinvånarnas förtroende, eftersom en så stor del av tiden skulle ägnas åt stadens förvaltning. Å andra sidan var det inte säkert att den som stadsinvånarna ansåg vara mest lämplig att sköta deras angelägenheter med stadens intressen för ögonen var omdömesgill nog eller ens formellt kompetent att ägna sig åt dömande verksamhet. Den juridiska kompetensen saknade väljarna ofta möjlighet att korrekt bedöma. Vad värre var kunde det dessutom befaras att den frågan var ointressant för väljarna, som kanske hellre såg någon på domarposten som visade lojalitet mot den egna staden och dess borgare, än mot den allmänna lagen. Utredarna ifrågasatte i och för sig inte städernas och kommunernas rätt att välja de personer som skulle sköta deras förvaltning.24 Det var i detta avseende fråga om kommunala förtroendeuppdrag. Med rättskipningen förhöll det sig dock annorlunda. Rättskipningen utgjorde en central del i det frambrytande rättsstatsidealet, vars främsta signum skulle vara den rättsliga likabehandlingen och den formella rättssäkerheten. I ljuset av den ideologiska utgångspunkten förslog inte ett lokalt och i grunden politiserat utnämningsförfarande. Utredarna föreslog därför ett slopande av valrätten och nomineringsförfarandet till förmån för ett enhetligt utnämningsförfarande på statlig nivå för alla ordinarie domare i landet: 23 Nya Lagberedningen, del 1, s. 11. Se också Croon, Jura Novit Curia, s.184. 24 Nya Lagberedningen, del 1, s. 11. 29 Det ligger i sakens natur att, så länge domareverksamheten i stad utöfvas av embetsmän, som tillika skola handhafva förvaltningsbestyr, tillsättningen ej kan ske uteslutande med hänsyn till lämpligheten för domarevärf, hvilken stadens invånare väl i allmänhet ej hafva förmåga att rigtigt bedöma, äfven om de derför ega intresse. Obehöriga sidoinflytelser vid valen eller förslagen äro icke omöjliga, och äfven om de ej lyckas undantränga den, som är för embetet mest lämplig, kunna de dock ej undgå att utöfva en demoraliserande inverkan på så väl valkorporationerna som kandidaterna.23 Att städerna böra ega största möjliga frihet i valet af kommunala förvaltningsmyndigheter kan ej vara underkastadt något tvifvel. Men rättvisan är icke något
”rättvisan är icke något inskränkt kommunalintresse” Det var emellertid inte bara i relation till andra offentliga verksamheter som domaruppdragets ramar behövde förtydligas för att öka medborgarnas juridiska likabehandling inom staten. En tydligare gräns måste också etableras i förhållande till olika former av tvistlösningsfunktioner inom ramen för självregleringen, allteftersom den övergick från att regleras på offentligrättslig väg till att få en alltmer privaträttslig karaktär.26 Den successiva nedmonteringen av det korporativt ordnade samhället och den ökande privaträttsliga frihet som banade vägen för industrialiseringen, började således på allvar påverka den historiskt sett så viktiga skillnaden mellan stad och land. Medvetenheten om denna utveckling framträder i Nya lagberedningen, liksom i senare utredningar. I en promemoria till Processkommissionen år 1923 påpekade Nils Herlitz beträffande utvecklingen sedan slutet av den gustavianska tiden att: 26 Peterson, Claes, Lagstiftning och självreglering i ett rättshistoriskt perspektiv, Svensk Juristtidning, årgång 86, (s. 219–233) 2001, s. 224 ff. 30 inskränkt kommunalintresse. Samhället i dess helhet måste ega garantier för rättsskipningens vederbörliga upprätthållande lika öfverallt. Den första bland dessa garantier är utan tvifvel den att endast staten sjelf genom dess representant Konungen, efter samma grunder i hela riket, eger tillsätta landets embetsdomare. Borttagandet af städernas val – och förslagsrätt i afseende å domarembetena – icke förvaltningsembetena, hvarom här icke är fråga, innefattar ej någon obehörig inskränkning af stadsinvånarnes medborgerliga frihet eller sjelfbestämningsrätt.25 Läget har emellertid efter hand blivit ett helt annat, i det att vidmakthållandet av städernas särskilda jurisdiktion förlorat sin forna konstitutiva betydelse. För det första hava städerna förlorat karaktären av korporationer utrustade med särskilda företrädesrättigheter på näringslivets område. Näringsfrihetens grundsatser vunno alltifrån GustavIII:s tid ständigt vidgad tillämpning, till dess de vid 1800-talets mitt (1846, 1864) fullständigt genomfördes. I samband därmed förvandlades stadsmenigheten från en ståndsmässig korporation (»borgerskapet») till en kommun, öppen för alla som ville uppehålla sig i staden. Med näringsfrihetens genomförande och ståndssamhällets upplösning förändrades på ett genomgripande sätt städernas ställning i samhället. Deras existens var icke längre kringgärdad av ett nät av rättigheter, som skulle vidmakthållas och förkovras. Deras blomstring gjordes uteslutande beroende av den fria företagsamheten. Det fanns icke längre några företrädesrättigheter på detta område, ej heller något behovav målsmän med uppgift att hävda sådana.27
adamcroon Redan för Nya lagberedningen framstod emellertid uppdelningen i jurisdiktion mellan stad och land, på grund av den allmänna industrialiseringen i landet, inte längre som en rättspolitiskt relevant faktor att ta hänsyn till, utan istället som något ”i högsta grad egendomligt” och som ett arv av ”ett numera försvunnet samhällsskick.” Utredarna utvecklade denna uppfattning och i det de framhöll: Den föreslagna reformeringen av jurisdiktionen och utnämningssystemet när det gällde domare ansågs rent av ”[…] återbörda till samhället i dess helhet en myndighet, hvaraf det ej utan olägenhet kan vara i mistning och som det uppenbarligen endast af ekonomiska och administrativa anledningar tillsvidare låtit komma ur sin hand”.30 Utredarna ansåg dock samtidigt att förändringen inte skulle hastas fram.31 Processkommissionen upprepade några av Herlitz och tidigare utredares slutsatser i sitt betänkande från år 1926. Ståndssamhällets organisation av städerna ställdes av utredarna i relation till det moderna samhällets rättsstatliga ambitioner: 27 SOU1923:6, s. 43. 28 Nya Lagberedningen, del 1, s. 10. 29 Ibid., s. 9 f. 30 Ibid., s. 12. 31 Ibid. ”Då likställighet emellan stad och land sålunda anses böra ega rum, bör emellertid noga uppmärksammas att denna likställighet endast framhålles som ett framtidsmål icke såsom en åtgärd, som genast och omedelbart skall fullständigt genomföras.” 31 Att hela den anordning hvilar på principiellt origtig grund lärer svårligen kunna förnekas. Uppenbarligen utgår den från historiskt gifna förutsättningar, som numera ej ega samma betydelse som förut. […] Olikheterna i sedvanor, näringsfång, industri och allmänna intressen äro numera allt för obetydliga att rättfärdiga ett strängt åtskiljande af stad och kringliggande landsbygd i olika jurisdiktioner […].29 [S]tädernas judiciella avskildhet från landsbygden berodde i äldre tider på hela det svenska samhällsskickets natur och städernas allmänna ställning i samhället. Med de genomgripande förändringar, som härutinnan försiggått, har emellertid också läget för städerna så småningom blivit ett annat. När samhället icke längre vilar på de förr härskande ståndsidéerna, den principiella skillnaden i privaträttsligt hänseende mellan stadsrätt och landsrätt upphört och den städerna tillerkända monopolställningen på stadsmannanäringarnas område upphävts, hava grunderna för denna städernas särställning fallit bort. Detta framträder också däri, att på landsbygden talrika samhällen uppstått,
”rättvisan är icke något inskränkt kommunalintresse” Tidigare i historien hade dömandet i högre utsträckning uppfattats som en naturlig del av den självreglering som följde det korporativistiskt ordnade samhället. Den hade därför inte sällan anförtrotts representanter för ett visst skrå. Det var därför inte förvånande att städernas affärsmän skötte sin egen rättskipning medan landsortens jordbruksbefolkning skötte sin. Uppdraget att slita tvister föll således ofta på den person som dels besatt den särskilda ämnesmässiga kunskapen och som dels, i kraft av sina rent personliga kvaliteter, hade väljarnas eller yrkesgruppens förtroende. I den tidens samhällen uppvisade tvistlösningsuppdraget således större likheter med det politiska uppdraget än med ämbeten i modern mening, eftersom de båda utgjorde förtroendeposter: När det gällde domarkårens professionalisering, och därmed etablerandet av skillnaden mellan förtroendeuppdrag och ämbete, ansåg Herlitz 32 SOU1926:31, s. 72. 33 SOU1923:6, s.44. Herlitz framhöll vidare (s. 11): ”Häradshövdingen var häradsbornas yrkesbroder, prästen sockenbornas, officeraren manskapets. Boställenas indragning — och dessa ämbetsmannakategoriers utestängande från deras näringsidkande verksamhet — är en företeelse, som i huvudsak tillhör 1800-talet. Under sådana förhållanden var ingenting mera naturligt, än att man minst lika högt som kravet på juridisk kompetens, om ej högre, satte kravet, att befattningshavarna i magistraten skulle vara förtrogna med stadens och borgerskapets förhållanden. Det var en naturlig sak, att en borgmästare jämsides med sin tjänst i magistraten drev samma sorts verksamhet som borgerskapet. Även med de skärpta krav som ställdes på tjänsten, var den dock oftast icke mera betungande, än att rikligt tillfälle härtill erbjöds. Borgmästaren, som tillika var affärsman, var under 1700-talet och stor del av 1800-talet en normal företeelse.Utvecklingen var sålunda alldeles ej fullbordad med ett slag.” 32 som till sin sociala och ekonomiska struktur äro likartade med städerna, under det att många städer nedsjunkit till betydelselöshet.32 Så länge skillnaden mellan stad och land sammanföll med skillnaden mellan vissa yrken och intressen, innebar en stads förläggning under landsrätt en olägenhet även såtillvida, att man hos den enbart efter den jordbrukande befolkningens behov organiserade och vid göromål, som därmed sammanhängde, vana häradsrätten icke kunde påräkna en sakkunnig handläggning av sådana mål, som hänförde sig till städernas förhållanden, liksom man ej heller hos lands bygdens domstolar hade förmånen av den snabbhet irättskipningen som krävdes med hänsyn till stadsbornas särskilda verksamhet. Läget försköts i och med det att stadsmannanäringarna särskilt från och med 1800-talets mitt, tack vare näringsfriheten, i allt större utsträckning flyttade ut på landsbygden.33
adamcroon att den ute i landet successivt hade tydliggjorts i fråga om häradshövdingsämbetet, medan skillnaden fortfarande, på grund av förslags- och valrätten, förblivit otydligare när det gällde stadsdomaruppdragen: Förändringarna i landsorten hade dock inte skett utan ett visst motstånd från befolkningen. De företrädare för näringslivet, som bedrev sin verksamhet i landsorten, hade inte alltid litat på de allmänna domstolarnas sakkunskap i affärsfrågor. Häradsrätternas, och därmed yrkesdomarnas rätt att slita sådana tvister, kom därför ibland att ifrågasattes. Under 1800-talet diskuterades således i Sverige införandet av särskilda handelsdomstolar som skulle besättas av lekmannadomare med sakkunskap i handelsfrågor efter fransk förebild.35 Förslagen om sådana nya specialdomstolar ledde dock aldrig till någon lagstiftning. Tvärtom ansåg lagstiftaren att det var just den juridiska sakkunskapen som skulle stå i centrum för dömandet. Den juridiska sakkunskapen framstod som central för att definiera skillnaden mellan förtroendeuppdraget och ämbetet och för att bilda utgångspunkten för medborgarnas rättsliga likabehandling i rättsstaten.36 Den länge rådande konservatismen och motståndet mot reformer av modellen för domarutnämning redovisades också i Processkommissionens betänkande från år 1926. Utredningen noterade att städerna, precis som invånarna i landsorten, i de näringsrättsliga frågorna var misstänksamma mot statens centraliseringsförsök och att de ibland gjorde sitt bästa för att avstyra dem: 34 Nils Herlitz i inledningen till SOU1923:6. 35 Se härom Nya Lagberedningen, del 1, s.38 ff., Förstärkta lagberedningens betänkande angående hufvudgrunderna för en ny rättegångsordning, Stockholm 1887, s. 21 ff. samt Croon, Jura Novit Curia, s.178 ff. 36 Nya Lagberedningen, del 1., s. 43, Förstärkta lagberedningen, s. 22 ff. samt Croon, Jura Novit Curia, s. 182 f. 33 Detta förhållande — att rättskipningen, ehuru uppfattad såsom en statlig funktion, åvilade vissa menigheter — har för landsbygdens vidkommande efter hand iallt väsentlig upphört.Häradshövdingebefattningarna hava, genom en utveckling, som sträcker sig genom många århundraden, helt förlorat sin ursprungliga karaktär av, om uttrycket tillätes, kommunala förtroendeposter och förvandlats till statsämbeten.34 Såvitt dessa åtgärder avsett att åstadkomma upphävande av de gamla småstä-
”rättvisan är icke något inskränkt kommunalintresse” När det gällde de formella behörighetskraven för domaruppdraget hade vissa förändringar emellertid ägt rum vid tiden för Processkommissionens betänkande. En avgörande skillnad i förhållande till tidigare var just att samtliga ledamöter av domstolarna i städerna nu måste vara lagfarna och att kraven på lagfarenhet i detta avseende skärps.38 Beträffande borgmästartjänsterna hade detta ända sedan 1700-talet i princip varit ett formellt krav, även om dispenser formellt meddelades in på 1830-talet och praktiken visade på ytterligare variation. Samma formella krav hade dock inte gällt ifråga om rådmanstjänsterna.39 Det ändrade formella kravet på avslutad juristutbildning skulle i teorin ha verkat begränsande på det fria utrymmet i städernas valrätt av rådmän. Av litteraturen framgår dock att det praktiska genomslaget av reformen var omdiskuterat bland forskare och utredare. Enligt Blomberg var det redan under 1800-talets andra hälft ovanligt att helt illitterata rådmän tjänstgjorde i städernas 37 Herlitz, Nils, Meddelande om Docenten Herlitz utredning ang. stadsdomarnas löneförmåner och småstäders läggande under landsrätt, Svensk Juristtidning, årgång 8, (s. 409–412) 1923, s. 410 f. Herlitz påpekade också i sitt arbete om det svenska statsskickets historia de svårigheter som lagstiftaren hade haft att åstadkomma någon verklig förändring avseende städernas jurisdiktion. Se Herlitz, Nils, Grunddragen av det svenska statsskickets historia (5 uppl.), Stockholm 1957, s. 274. 38 SOU1926:31, s. 19 och Kallenberg, Ernst, Svensk civilprocessrätt, del 1, (2 uppl.), Lund 1923, s. 140. Genom en utbildningsreform 1904 hade också kraven på lagfarenhet tydliggjorts och skärpts så att avlagd juris kandidatexamen krävdes för tillträde till domarämbetena. Tidigare hade såväl juris kandidatexamen som den treåriga examen till rättsgångsverken givit behörighet. Även icke lagfarna domare kunde dock utnämnas. Se Blomberg, Den nordiska förvaltningsrätten, s. 127, SOU1923:6, s. 95, not 3 samt Croon, Jura Novit Curia, s.158 f. 39 SOU1923:6, s. 10 f. 34 dernas särskilda jurisdiktion, hava de emellertid alldeles icke medfört åsyftad verkan. Med anledning av uppkomna ledigheter i borgmästarbefattningarna har i ett rätt stort antal fall undersökning företagits om upphävande av den särskilda jurisdiktionen, men endast i ett fall har sådan undersökning lett till att jurisdiktionen med vederbörande stadsmyndigheters bifall blivit upphävd. I de övriga fallen hava städerna motsatt sig åtgärden i fråga, och slutet har vanligen blivit, att de lediga borgmästarbefattningarna fått återbesättas och frågan om den särskilda jurisdiktionens upphörande sålunda förfallit, detta även i avseende å några av de minsta städerna. I ett par fall har dock avgörandet uppskjutits i avbidan på den slutliga prövningen av förevarande ärende.37
adamcroon domstolar.40 Herlitz utredning från 1920-talet, 30 år efter Blombergs framställning, visar dock att detta på intet sätt hörde till ovanligheterna vid 1800-talets slut och att juridiskt outbildade rådmän även utgjorde en samtida företeelse, om än endast i de mindre städerna.41 Även Processkommissionen anmärkte att lekmän fortfarande beklädde domartjänster i de mindre städerna och att domaruppdraget, som Herlitz också påpekat, då ofta kombinerades med andra uppdrag.42 En annan aspekt av utvecklingen sedan tiden efter Nya lagberedningens betänkande, vilken bidrog till att successivt minska skillnaden mellan stad och land, var dock att de nya samhällen som växte fram inte längre tilldelades egen jurisdiktion som en del av sina stadsrättigheter. Rätten till egen jurisdiktion hade bortfallit genom reformer år 1904, varför de nya samhällena förblev underställda den befintliga landsortsjurisdiktionen.43 Möjligheten att överföra förslags- och valrätten till de domsagor där stad- och landsjurisdiktion förenades genom sammanslagningar, vilket också utgjorde en samtida tendens, avfärdades vidare av utredningen, vilket pekade i en riktning av förstatligande och enhetsskapande.44 Behovet av att utforma enhetliga kriterier för tillsättandet av alla landets domartjänster betonades, genom att Processkommissionen upprepade Nya lagberedningens krav på ett avskaffande av städernas förslags- och valrätt. Måttstocken vid tillsättningen av alla landets domare borde, enligt utredningen, vara den som enligt 28 § i regeringsformen gällde för alla statliga fullmaktstjänster, nämligen uteslutande förtjänst och skicklighet: 40 Se Blomberg, Den nordiska förvaltningsrätten, s. 127. Om rättsutvecklingen i ett längre perspektiv se SOU1923:26, s. 10 ff. 41 SOU1923:6, s. 95. 42 Se SOU1926:31, s. 19. 43 SOU1926:31, s. 72. Se också SOU1923:6, s. 44. 44 Se SOU1926:31, s. 27. Av 2 § i Kungl. Maj:ts nådiga Förordning om kommunalstyrelse i stad; Gifven Stockholms slott den 21 mars 1862 hade tvärtom framgått att ”Stads och landskommun må i allmänhet icke under gemensam kommunalförvaltning förenas. Denna ursprungliga tanke hade dock ändrats. 35 Att överföra den i fråga om stadsdomarna nu tillämpade valprincipen på hela landet synes icke böra ifrågakomma. Såsom grund för lagfarna domares till-
”rättvisan är icke något inskränkt kommunalintresse” Kungl. Maj:ts tillsättningsrätt enligt 28 § i 1809 års regeringsform kompletterades av paragraf 33, som gav statsrådet rätt att lämna synpunkter på Kungl. Maj:ts förslag, särskilt avseende vilken vikt som vid bedömningen av lämplighet hade fästs vid förtjänsten och skickligheten.46 Kungl. Maj:ts rätt att utse sina ämbetsmän vilade alltså helt på meritokratisk grund och antalet sökande, vars kompetens vore möjlig att pröva, begränsades inte som i fallet med städernas nomineringsrätt enligt 31§. Denna tanke rimmade väl med enhets- och likabehandlingstänkandet i rättsstatlig mening, liksom med behovet av att motverka risken för otillbörliga politiska överväganden i tillsättningsförfarandet och en föregående begränsning av antalet sökande, grundad på andra hänsyn: Utredningens ställningstagande tycks alltså ha grundats på en önskan att, genom avskaffandet av städernas val- och förslagsrätt enligt 31 § i regeringsformen, utsudda de sista bestående spåren av förtroendeuppdrag som ännu fanns kvar i stadsdomarrollen och renodla dess professionella karaktär. Detta förutsatte att Kungl. Maj:t inte skulle vara begränsad i sin utnämningsmakt till de personer som städerna själva, som ett resultat av sina valsystem, hade nominerat, utan i stället måste han fullt ut ges möjlighet att bedöma de sökandes förtjänst och skicklighet. Regeringsformens 28 §ställdes alltså mot 31 § och enligt utredningen borde den förra paragrafen ges företräde.48 45 SOU1926:31, s. 131 f. 46 Se Lagerroth, 1809 års regeringsform. Dess ursprung och tolkning, s.78. 47 SOU1926:31, s. 132. 48 Se Lagerroth, 1809 års regeringsform. Dess ursprung och tolkning, s.79ochSOU1938:44, Processlagberedningens förslag till rättegångsbalk, del II, motivm.m., s.16. 36 Det ligger i sakens natur, att en valkorporation i allmänhet är föga skickad att bedöma de sökandes förtjänst och skicklighet, och dessutom inträffar det lätt, att alldeles ovidkommande hänsyn, personliga eller mera allmänna, spela en dominerande roll vid valet. Ofta visar det sig ock, att deltagandet i valet väcker så ringa intresse, att utgången kan helt och hållet bero på en slump.47 sättande bör gälla regeringsformens stadgande i fråga om alla ämbeten, att vid deras tillsättande bör göras avseende allenast på förtjänst och skicklighet.45
adamcroon Frågan om utnämningsförfarandet med den föregående valrätten avseende rådmän och nomineringsrätten beträffande borgmästaren som städerna utövade hade, som framgått, främst rört frågan huruvida begränsningen av antalet sökande till borgmästare genom nomineringen motverkade Kungl. Maj:ts möjlighet att, i likhet med vad som gällde för statliga tjänster, fullt ut grunda tillsättningen på förtjänst och skicklighet. Kraven på förtjänst och skicklighet kunde sägas inbegripa ett beaktande av de stegrade utbildningskraven i professionaliseringensförsökens spår. Vidare var frågan om städernas egen valrätt när det gällde rådmän helt omintetgjorde denna möjlighet och vilka konsekvenser det kunde få. En annan viktig sida av det kvardröjande draget av förtroendeuppdrag i stadsdomarrollen var dock hur val- och nomineringssystemen påverkade stadsdomarens känsla av anställningstrygghet och därmed dennes oavhängighet. Särskilt rådmännens ställning i detta avseende var under 1800-talet och 1900-talets första decennier omdiskuterad. Kännetecknande för förtroendeuppdrag är nämligen att de innehas på viss bestämd tid, det vill säga en mandatperiod, medan anställningar i allmänhet gäller tillsvidare och med bestämda regler för deras avslutande. Vid tiden för Processkommissionens betänkande valdes i och för sig rådmännen i allmänhet på livstid, men denna praxis utgjorde resultatet av en utveckling. I flera städer blev livstidsplaceringen regel först under mitten eller rentav slutet av 1800-talet.49 Herlitz påpekade att det under delar av 1800-talet närmast hade uppfattats som ett uttryck för den stärkta kommunala självstyrelsen att betona det lokalpolitiska i uppdraget och att möjliggöra för olika personer inneha att det, genom kortare mandatperioder: 49 SOU1923:6, s. 11. 37 Stadsdomarens känsla av anställningstrygghet och oavhängighet Ännu på 1800-talet förekommo i flera städer anordningar i den urgamla alterneringsprincipens anda; det vill t. o. m. synas, som om den stärkta känslan för kommunal självstyrelse till en tid medfört en strömning riktande sig mot
RkJQdWJsaXNoZXIy MjYyNDk=