RS 28

67586758675867586758 75867586758675867586 58675867586758675867 86758675867586758675 67586758675867586758 75867586758675867586 58675867586758675867 86758675867586758675 67586758675867586758 75867586758675867586 58675867586758675867 86758675867586758675 67586758675867586758 75867586758675867586 58675867586758675867 86758675867586758675 förvaltningsmodellen DEN SVENSKA sten heckscher•hans ragnemalm•bo rothstein mats kumlien•max lyles•richard nordqvist adam croon•claes peterson•rune lavin martin sunnqvist•gustaf wall jane reichel•anna-sara lind

Hans Ragnemalm in memoriam

stockholm 2020 GRUNDAT AV GUSTAV OCH CARIN OLIN The Olin Foundation for Legal History INSTITUTET FÖR RÄTTSHISTORISK FORSKNING

Den avbildade medaljen över Johan Stiernhöök är slagen av Svenska Akademien 1837. Den är graverad av C. M. Mellgren Boken är utgiven av Institutet för Rättshistorisk Forskning Grundat av Gustav & Carin Olin box2298, 103 17 Stockholm e-post: Olin. found@telia. com www. olinlegalhistory. org Beställning & Distribution: Jure ab. Artillerigatan 67, 114 45 Stockholm tel +46 8 662 00 80, fax+46 8 662 00 86 e-post: order@jure.se www. jure. se isbn 978-91-86645-14-4 issn 0534-2724 tallinna raamatutrükikoja Tryck & bindning pablo sandoval Grafisk formgivare & illustratör claes peterson Redaktör

RÄTTSHI STORI SKA STUDI ER Band 28

sten heckscher hans ragnemalm bo rothstein mats kumlien max lyles richard nordqvist adam croon claes peterson rune lavin martin sunnqvist jane reichel anna-sara lind gustaf wall

förvaltningsmodellen DEN SVENSKA

Axel Oxenstierna(1583 – 1654) framhålles ofta som grundläggaren av en reguljär statsapparat, vilkens syfte var att åstadkomma en effektiv centralstyrning av det svenska riket. Enligt egen uppgift hade Oxenstierna fått GustavII Adolfs uppdrag att utarbeta ”en stadig regeringsform”. Resultatet av Oxenstiernas uppdrag blev 1634 års regeringsform, som fastställde att Stockholm skulle vara centrum för rikets styrelse med säte för kungahus, råd och riksdag. Regeringsformen innehöll riktlinjer för en förvaltningsstruktur, som innebar att den kollegiala principen för beslutsfattande konsoliderades i permanenta ämbetsverk, kollegier, med noga reglerade arbetsformer. Därmed lades grunden för en rationell och effektiv centralförvaltning, som kom att utgöra en förebild för andra länder i deras strävan att etablera en reguljär statsapparat. Danmark och Ryssland är länder där den av Oxenstierna initierade svenska förvaltningsmodellen kopierades. Porträtt målat av hovmålaren David Beck (1621 – 1656) Livrustkammaren, Stockholms slott

den svenska förvaltningsmodellen 11 n godoffentlig förvaltning har nämnts som en av Sveriges främsta tillgångar. Den förvaltningsmodell som har utvecklats i Sverige och Finland har – ur ett internationellt perspektiv – flera unika särdrag, t.ex. förbudet mot ministerstyre och den s.k. självständighetsprincipen. Det kan tyckas somen paradox, men medvetenhet och kunskap om dessa särdrag är av särskilt stort intresse för svenska jurister i en alltmer globaliserad värld. Den svenska förvaltningsmodellen har formats under lång tid och präglats av olika historiska skeenden. Det bär syn för sägen att den svenska förvaltningsorganisationen även kallas för den Oxenstiernska modellen. Karakteristiskt för Axel Oxenstiernas förvaltningsmodell var dess rationella uppbyggnad, som gav den en för sin tid enastående effektivitet, ett arv som lever vidare i svensk statsförvaltning. Mot denna bakgrund faller det sig naturligt att den svenska förvaltningsmodellen studeras såväl ur offentligrättsligt, som ur rättshistoriskt perspektiv. 2013och2014 genomfördes två förvaltningsrättsliga-rättshistoriska konferenser iOlinska stiftelsens regi med just denna tematik. Föreliggande publikation, som ingår i Olinska stiftelsens skriftserie Rättshistoriska studier, innehåller bidrag från dessa konferenser. Ämnet, den svenskfinska förvaltningsmodellen och dess framväxt och utveckling, är inte på långa vägar uttömt och förhoppningsvis kan de nu publicerade studierna ge inspiration till fortsatt forskning på området. E Förord Lena Sandström• Claes Peterson Stockholm mars 2020

5Sten heckscher 5Hans ragnemalm 5Bo rothstein 5Mats kumlien 5Max lyles 5Richard nordqvist 5Adam croon den svenska förvaltningsmodellen Den svenska förvaltningsmodellen med ett domstolsperspektiv Självständighetsprincipen i svensk förvaltning Myndigheter att lita på. Den svenska demokratins grundbult Politi och förvaltningsrätt i ett rättsgenetiskt perspektiv Christopher Jacob Boström och förvaltningen Argumentet lagens grund i 1800-talets förvaltningsrätt Debatten om civilprocessrättens plats i det juridiska systemet. Ett rättshistoriskt perspektiv 12 Innehåll 14 16 28 44 78 80 136 150 170 172 kapitel i Svenska förvaltningsmodellens särdrag kapitel iii Svenska förvaltningsmodellen - Offentlig rätt eller privaträtt? kapitel ii Svenska förvaltningsmodellen i utveckling

5Claes peterson 5Rune lavin 5Martin sunnqvist 5Jane reichel & Anna-sara lind 5Gustaf wall den svenska förvaltningsmodellen 13 194 216 218 234 256 258 286 Rättssystemet och den samhälleliga verkligheten: Dikotomin stat – samhälle som utgångspunkt för den rättsvetenskapliga analysen Så blev det till slut en högsta förvaltningsdomstol Domstolsliknande myndigheter och myndighetsliknande domstolar? Förvaltning och EU:s dataskydd Från Westerberg till Europa – om rättskraftens utveckling i förvaltningsrätten kapitel iv Svenska förvaltningsmodellen – Förvaltningsprocessen kapitel v Svenska förvaltningsmodellen och internationaliseringen/europeiseringen

675867586758675867586 58675867586758675867 586758675867586758675 67586758675867586758 675867586758675867586 58675867586758675867 586758675867586758675 67586758675867586758 675867586758675867586 58675867586758675867 586758675867586758675 67586758675867586758 675867586758675867586 58675867586758675867 586758675867586758675 67586758675867586758 14 den svenska förvaltningsmodellen Kapitel I Svenska förvaltningsmodellens särdrag

maj2008 deltog jur. dr i offentlig rätt, numera docenten och hovrättsrådet Eva Edwardsson i en internationell forskarkonferens i Utrecht på temat Judicial review and economic regulation. Utgångspunkten var EU-domstolens dom i målet om Tetra Laval. Eva har skildrat detta i en uppsats från 2009, publicerad i Regeringsrättens 100-årsbok. Hon beskriver sin upplevelse som omvälvande. Det omdömet gällde nu inte diskussionen om Tetra Laval utan, för att citera från Evas uppsats, ”samstämmigheten i den principiellt avvisande hållning som andra europeiska domare och forskare har gentemot lämplighetsprövning som huvudregel för domstolsprövning av myndighetsbeslut”. Efter konferensen fick Eva ett mail från en professor vid universitetet i Turin som frågade ”Which is the different balance that justifies in Sweden a full/substitutive review by courts?” Och i sin uppsats undrade Eva vad vi i Sverige vill svara på det. kapitel i •svenska förvaltningsmodellens särdrag 1 Jag har strävat efter att i görligast mån i skrift återge vad jag sade vid seminariet. En utvecklad text på samma tema finns i Möller och Ruin (red) En statsvetares olika sfärer, en vänbok till Daniel Tarschys, 2010. Där finns också en omfattande notapparat och en litteraturlista som i stor utsträckning gäller också denna text. 16 I 5sten heckscher Den svenska förvaltningsmodellen med ett domstolsperspektiv1

kapitel i •sten heckscher Uppenbarligen var detta alltså en omskakande upplevelse och ett dramatiskt uppvaknande för Eva. Hon hade nog inte riktigt haft klart för sig vilka avvikare vi är, internationellt sett. Denna oskuld delar hon med många. Och jag hävdar, efter arbete i förvaltningen, regeringskansliet, i domstol och med undervisning i alla möjliga fora, att väldigt många, kanske en majoritet av Sveriges jurister, inte riktigt har kläm på detta. Så Eva är inte ensam. Jag vet inte vad Eva svarade. Men i dag ska jag helt till sist ge ett senkommet förslag till svar. För svaret på frågan – och det är enligt min mening dessutom ett helt rimligt och logiskt svar – hänger mycket tydligt och helt avgörande ihop med den här konferensens tema, den svenska förvaltningsmodellen. Nå, hur är det, hur har det blivit som det är och vilka är de svenska särdragen? Och hur fungerar det i praktiken? Den svenska förvaltningsmodellen och dess särdrag är troligen resultatet av en sinkadus, och jag har svårt att tro att ingenjörerna bakom hade någon aning om vad de ställde till med. Det finns de som tror att det var Axel Oxenstierna som hittade på det hela, men så var det inte alls. Och eftersom det här är en åtminstone delvis rättshistorisk konferens, ordnad av Olin-stiftelsen, må det vara mig förlåtet med ett racerlopp genom historien. För det är något speciellt med vår förvaltningsmodell, och det ligger trots allt något i de alltför ofta förekommande onyanserade påståendena om förvaltningens självständighet. Hur blev det som det är? Jag ska skildra det med hjälp av några bilder som jag fått av professorn i statskunskap vid Score, Stockholms universitet, Göran Sundström, och med hjälp av Catrin Anderssons avhandling Tudelad trots allt, från 2004, också Stockholms universitet. Jag använder även en av mina absoluta favorit SOUer (1983:39), Daniel Tarschys’ Politisk styrning – administrativ självständighet. Låt mig börja med några ord om Axel Oxenstierna. För visst hade han stor betydelse för vårt statsskick, också som det ser ut i dag. Formellt var det kungen som bestämde på den tiden. Men Gustaf II Adolf ägnade som bekant sina bästa år åt ett religionskrig ute i Europa 17

den svenska förvaltningsmodellen med ett domstolsperspektiv somockså ledde till hans död.2 Så det var Axel Oxenstierna, rikskanslern som bestämde. Han ledde rådet, med dagens terminologi regeringen, och var alltså statsminister. Rådet bestod av ett fåtal rådsherrar, statsråd, som också var kollegiepresidenter, generaldirektörer. Hos Axel Oxenstierna rådde alltså personalunion mellan statsråd och generaldirektör, mellan regeringens ledamöter och förvaltningens högsta chefer. Och alltså fullt ministerstyre i förvaltningen. Och det är alltså den princip som gäller i dag i Danmark och Norge och hela Europa utom Sverige och Finland som vi ju delar viktiga delar av historien med. Också efter Gustafs död – när den nu inträffade – var kungamakten i realiteten svag med förmyndarregering för Kristina som ju abdikerade varvid Karl Xträdde till somkung. Även han ägnade sig mestadels åt krig utomlands till sin död 1660. Han efterträddes av sin son, Karl XI, som när han blev myndig i hög grad kom att intressera sig för rikets förvaltning. Gråkappans besök inkognito ute i landet är ryktbara. Karl XI bemödade sig om och ryckte upp förvaltningens skötsel och kontrollerade också kollegierna, alltså myndigheterna. Till gengäld var rådets ställning nu svag. Också Karl XII hyste ett visst intresse för förvaltningen. Det var faktiskt han som från sina kvarter i Bender inrättade Justitiekanslersämbetet. Men han lämnade Stockholm i april 1700 för att aldrig återvända, och han kom att allt mer ägna sig åt krigföringen och utrikespolitiken. Efter kungens död 1718 var kungamakten åter svag. I brist på tronarvingar valdes kungens syster Ulrika Eleonora till drottning, men på flera sätt villkorat. Riksdagen stärktes och till följd av bland annat konflikter i Riddarhuset varigenom lågadelns ställning stärktes på högadelns bekostnad kom personalunionen mellan regeringen och förvaltningen småningom att upphöra. Och det är ursprunget till den så kallade dualismen med en fristående förvaltning utanför regeringens kansli och med viss viktig beslutsautonomi. Men jag har alltså svårt att tro att aktörerna 2 Enligt vad vi lärt oss vid Lützen 1632. Jfr dock Jersild i Calvinols resor som gör gällande att han i själva verket dog redan i september 1631 vid Breitenfeld och att det vi förlorade vid Lützen var kungens balsamerade lik, förvandlat till en uppblåsbar ballong, vars förankring i hästen släppte i den starka vinden och som flög bort i vinden. 18

kapitel i •sten heckscher var medvetna om att detta med tiden skulle bli ett uppmärksammat svenskt särdrag. Med tiden blev man emellertid klar över att Sverige internationellt sett var en avvikare. Särskilt under 1800-talet gjordes åtskilliga försök att ändra eller avskaffa dualismen, stoppa in förvaltningen i regeringen och att alltså återinföra eller skapa ett systemmed ministerstyre. Det är festligt att läsa argumentationen i frågan. Det har jag gjort i Catrin Anderssons avhandling Tudelad trots allt där hon generöst återger åtskilliga kraftfulla uttalanden. De som ville avskaffa dualismen klagar bittert över att Sverige inte hänger ihop. Och de som vill ha kvar den uttalar en ambition att freda förvaltningen och myndigheterna från den hemska politiken och använder ordvändningar som kan få dagens politikerförakt att framstå som stillsamt. Men det blev inget av dessa ansatser, ibland av rätt triviala skäl. Detta skildras livfullt i Daniel Tarschys’ nyss nämnda SOUfrån 1983. Och en bit in på 1900-talet tycks idén om att avskaffa dualismen och införa ministerstyre förlora sina offentliga förespråkare. Den sista kraftfulla dödsryckningen var Departementalkommitterade 1912 vars förslag dock blev ordentligt utskällda, och efter 1915 har det varit lugnt på den fronten. Dualismen har fått vara kvar, tagits som allt mer självklar och fått möjlighet att förfina sina former. Konstitutionellt fick man annat att tänka på. Man ägnade sig åt att bland annat – och utan ändringar i Regeringsformen, RF – införa parlamentarismen. Gustav V upptäckte under 1910talet till sin häpnad och frustration att han inte längre på egen hand kunde bestämma vem som skulle vara statsminister utan att han var tvungen att kika på hur det såg ut i riksdagen. Den intresserade hittar underhållande och lättillgängliga skildringar av detta i lådan med statsministerporträtt, redigerad av Mats Bergstrand och Per T. Ohlsson. Också Fredrik Sterzel har fördjupat sig i 1900-talets intressanta författningsutveckling i praxis. Och när arbetet med att reformera RF satte i gång efter andra världskriget var dualismens existens eller icke existens egentligen inte en fråga. Redan i Besvärssakkunnigas principbetänkande från 1955 konstateras att det föreligger ”betydelsefulla och för svensk rätt karakteristiska skilj19

den svenska förvaltningsmodellen med ett domstolsperspektiv aktigheter. Svensk rätt känner sålunda i stort sett ingen ministerstyrelse; om rättsligt bindande föreskrifter av ministrar kan det således i Sverige ej bliva fråga.” Varken Författningsutredningen eller Grundlagberedningen tycks ha haft dualismens existens särskilt aktuell. I propositionen till 1974 års RFsägs att förvaltningens ställning är en svensk rättstradition. Gällande rätt beskrivs som att ”förvaltningsmyndigheterna är helt självständiga såvitt gäller deras rättstillämpande verksamhet. Statsmakterna eller andra myndigheter kan inte med bindande verkan föreskriva hur en förvaltningsmyndighet i ett visst fall skall tillämpa en rättsregel”. Både Författningsutredningen och Grundlagberedningen hade varit inne på samma spår. Och i motiven till vad som nu är RF:s 12 kap. 2 § framhåller departementschefen att det i ärenden om myndighetsutövning mot enskild är ”ett starkt rättssäkerhetsintresse att förvaltningsmyndigheterna är fullt självständiga i förhållande till överordnade organ”. Här tycks dualismen och förbudet mot ministerstyre, det vill säga den svenska förvaltningsmodellen, vara självklar. Båda utredningarna strävade dock efter att närmare precisera relationen mellan regeringen och förvaltningen, och det ska medges att den var rätt otydlig i 1809 års RF. Resultatet i nya RF blev också ganska tydligt och i vart fall enligt min uppfattning helt tillfredsställande, 11 kap. 6 och 7 §§ – 12 kap. 1 och 2 §§ efter den senaste revisionen då både domstolarna och förvaltningen fick egna kapitel, en i huvudsak optisk reform. Och så här ser grundbultarna i den svenska förvaltningsmodellen ut i RF. Men under 1900-talet hade en annan utveckling tagit fart. Man kom att allt oftare tämligen onyanserat tala om förvaltningens självständighet också utanför det område där den ska existera. Den utvecklingen hotade kanske den känsliga balansen mellan regering och förvaltning. Möjligen var den inspirerad av det motstånd mot ministerstyre som förekommit 20 12 kap. 1 § Under regeringen lyder statliga förvaltningsmyndigheter (lydnadsplikten) 12 kap. 2 § Ingen myndighet, inte heller riksdagen får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller som rör tillämpningen av lag. (viss självständighet)

kapitel i •sten heckscher tidigare och som gick ut på bland annat att förvaltningen behövde skyddas mot politik. Föreställningen om förvaltningens självständighet drevs av bland annat myndigheterna själva men också av en och annan framstående jurist. Det är också tänkbart att en del av förklaringen till detta kan sökas i att vi inte hade några politiska regimskiften i Sverige under lång tid, 1932–1976. En allt mera frustrerad politisk opposition kan då möjligen ha funnit det angeläget att driva snarare självständigheten än en lydnadsplikt mot regeringen, i en förhoppning att verksamheten på så vis skulle stämma bättre överens med de egna uppfattningarna och därmed vara aptitligare. Men jag vill stryka under att detta är en spekulativ hypotes som jag inte har mycket empiriskt stöd för. Annat än möjligen följande. För 1976 får vi så regeringsskifte. Och flera, från olika partier, fick erfara regerandets mödor och en förvaltning som inte alltid gjorde vad den blev tillsagd utan emellanåt hävdade en otydlig autonomi och var svårstyrd. Och redan dagen före nyårsafton, 30 december 1976, beslutade den borgerliga regeringen – dådkraftigt – att tillsätta Förvaltningsutredningen. I februari 1977 kom utredningen, som blev parlamentarisk, att sättas samman med den då drygt 30 år gamle Daniel Tarschys som ordförande. För vår del är de tilläggsdirektiv utredningen fick i mars 1979, också det alltså av en borgerlig regering, särskilt intressanta. På KU:s förslag hade riksdagen gett regeringen till känna att ”en förutsättningslös kartläggning av nu rådande rättsliga och faktiska förhållanden” borde göras rörande bland annat relationerna mellan regeringen, riksdagen och förvaltningsmyndigheterna. Uppdraget begränsades till en beskrivning och analys av rådande förhållanden. Förslag till ändringar efterfrågades alltså inte. Men detta blev ändå början på den så kallade verksledningsreformen som riksdagen kom att besluta 1987. Arbetet inleddes alltså av en borgerlig regering och fullföljdes av en socialdemokratisk. Det hela hade således en viss prägel av ett joint venture, och partierna var nästan helt överens. Palmes regering satte till Verksledningskommittén, ledd av förra statsrådet Sven Moberg vars betänkande, SOU1985:40, byggde vidare på Tarschys’ arbete och kom att ligga till grund för verksledningspropositionen i februari 1987. Här fanns 21

den svenska förvaltningsmodellen med ett domstolsperspektiv vissa närmast marginella lagförslag och inga ändringar i RF. Vi kan göra mycket med förvaltningspolitiken utan att ge oss påRF, något som kunde förtjäna en särskild betraktelse. Bo Holmberg var ansvarigt statsråd, och detta projekt måste ha varit hans riktigt stora stund som politiker. Propen är tunn och hanterlig, och här slås rättsläget fast på ett enligt minmening tydligt sätt. Texten är fortfarande användbar. Projektet ledde till åtskilliga aktiviteter, en del av dem iscensatta av härvarande före detta rättschefen i Statsrådsberedningen och Olinstiftelsens nuvarande ordförande, Johan Hirschfeldt. Vad som slogs fast är bland annat att förvaltningen inte är självständig utan fristående – en viktig distinktion och ett ord i rättan tid – och att den har lydnadsplikt i förhållande till regeringen som sades kunna ”styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation.” Tarschys hade beskrivit det som en möjlighet ”att styra förvaltningen så mycket eller så lite den vill”. Som utgångspunkt är detta naturligtvis självklart, också i ett internationellt perspektiv. Hur skulle det annars gå att regera? Lydnadsplikten har emellertid alltså hos oss ett viktigt undantag som saknas i andra länder och som för vissa myndigheter, till exempel Skatteverket eller Försäkringskassan, kan gälla stora delar av myndighetens verksamhet. På området för myndighetsutövning mot enskild ska regeringen, och för den delen också enskilda statsråd, hålla fingrarna borta. Daniel Tarschys hade visserligen i sitt betänkande från 1983 intagit en tillåtande hållning till regeringens möjligheter att ha synpunkter också på detta ”förbjudna område”. Men propositionen tog inte fasta på detta, och utvecklingen därefter har markerat gränsen mellan nuvarande 12 kap. 1 § och 12 kap. 2 § än tydligare. I sin myndighetsutövning har förvaltningsmyndigheterna i princip samma självständighet som domstolarna, och besluten kan också överklagas till domstolar som därvid kan pröva både laglighet och lämplighet och som kan ersätta det överklagade beslutet med ett nytt. Här har vi alltså ett viktigt drag i vår modell, nämligen att den politiska delen av systemet är förhindrad att ge sig in i konkreta ärenden och får nöja sig med möjligheten till normgivning. Här avviker vi från andra 22

kapitel i •sten heckscher europeiska länder, av naturliga skäl utom Finland. En annan sak är att det i praktiken rent optiskt kan gå till på samma sätt. Låt mig illustrera det med att beskriva hur det går till när en fånge ska friges villkorligt i Danmark – ett land med ministerstyre och med delegerade beslutsbefogenheter – respektive Sverige – ett land där ministerstyre är ett fult ord och beslutanderätten om detta är decentraliserad med hjälp av RF, inte delegerad. Förfarandena är rent praktiskt varandra till förväxling lika. I Danmark sköts det hela av Direktoratet for kriminalforsorgen som svarar mot Kriminalvårdsstyrelsen i Sverige. Och i Sverige är det kriminalvårdens organ som fattar besluten på egen hand. Men i Danmark är det alltså delegerad makt som utövas på justitieministerns vägnar och ansvar, och denne kan vilket ögonblick som helst ta tillbaka delegeringen, generellt eller i ett enskilt ärende. I Sverige vore sådana försök i strid med grundlagen, och ansvaret för besluten ligger helt och hållet hos förvaltningen. I Danmark hör beslutet alltså hemma i den politiska sfären och fattas på politiskt ansvar, medan det i Sverige är ett tjänstemannabeslut på ämbetsmannens ansvar. Jag återkommer strax till denna avgörande skillnad som ska hjälpa oss att hjälpa Eva Edwardsson att svara sin italienska vän. Verksledningspropositionen kunde också antas av riksdagen i så gott som fullständig enighet. Jag vill minnas att det finns en reservation (m+c) i KUsomdriver en än mer restriktiv linje för kontakterna mellan Regeringskansliet och myndigheterna på ”det förbjudna området” men det är väl det hela. Och under de år som gått sedan riksdagens beslut har egentligen inget hänt med själva regelverket eller de grundläggande förutsättningarna för vår förvaltningsmodell. Fast det är klart, en och annan, till exempel tidigare ledamoten avKU, försvarsministern och landshövdingen i Uppsala län Anders Björck, har hävt upp sin stämma och förespråkat ministerstyre för att stärka statsrådens ansvar för förvaltningens verksamhet och för påstått bättre möjligheter att kräva ut det ansvaret. Det ter sig enligt min mening överflödigt och oklokt. Det har däremot hänt en hel del annat efter verksledningsbeslutet. Distinktionen mellanRF12 kap. 1 § och 12 kap. 2 § har blivit tydligare, delvis tack vareKUmen också av andra skäl, utredningar mm. Rekryte23

den svenska förvaltningsmodellen med ett domstolsperspektiv ringarna av myndighetschefer har i många avseenden blivit allt mer professionella under de senaste decennierna. Regeringar har gjort bättre överväganden om vad som behövs för olika befattningar och därmed kunnat göra bättre kravspecifikationer. Sökförfarandet har professionaliserats, och de individuella uppdragen har blivit tydligare. (Dessvärre har dock olika regeringar ibland tagit orimligt gott om tid på sig för att utse chefer vilket lett till att myndigheter kunnat stå utan ordinarie chef under långa tider.) Förflyttningar av myndighetschefer torde ha blivit vanligare och skemer öppet, emellanåt på oklara grunder. Uppmärksamheten och bildningsnivån vad gäller myndighetsstyrning har förbättrats avsevärt i främst Regeringskansliet men även i myndigheterna. Och det har upprepade gånger slagits fast att den politiska makten ska hålla fingrarna borta från förvaltningens myndighetsutövning. Men gör den det? Respekterar regeringen och det politiska systemet i övrigt förbudet i RF12 kap. 2 § mot att lägga sig i förvaltningens myndighetsutövning? Kan man med fog hävda att denna fullt ut hanteras av ämbetsmännen och på deras ansvar och att förvaltningsdomstolarnas överprövning av förvaltningens beslut inte inkräktar på politikernas ansvarsområde? Då ska naturligtvis först konstateras att de regler som förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar tillämpar har kommit till i en politisk process och under politiskt ansvar. Detta är självklart och en helt annan sak än ämnet för den här betraktelsen. Vad jag diskuterar här är ansvaret för prövningarna och besluten i de enskilda ärendena hos myndigheter och i förvaltningsdomstolar. Och alltså om dessas lämplighetsprövning inkräktar på det område som ska vara förbehållet politiskt beslutsfattande. Jag kan vidare konstatera att vi inte brukar se eller höra uttalanden av innebörd att domstolar i allmänhet och förvaltningsdomstolar i synnerhet skulle gå över gränsen till det politiska beslutsfattandet. En annan sak är att domstolarnas tillämpning av regelverken kan få politiska konsekvenser. Nej, den risk vi hör talas om är den motsatta, nämligen påståenden om att den politiska makten på ett otillbörligt sätt lägger sig i förvaltningsmyndigheternas verksamhet. 24

kapitel i •sten heckscher Hos KU förekommer varje år anmälningar om påstått ministerstyre. En tidigare ordförande i KU, före detta bland annat landshövdingen Per Unckel, har skildrat detta så här i Regeringsrättens jubileumsskrift från 2009: En genomgång av KU:s granskningar under senare decennier visar för övrigt att offentliga övertramp av RF12 kap 2 § är närmast unika. Det har dock förekommit ärenden där KUtycks anse att ett statsråd varit onödigt nära gränsen. Och vad som kan ha utspelat sig i slutna rum undandrar sig min bedömning. Mina erfarenheter från några decennier i departementen och i förvaltningen är emellertid att dessa gränser respekteras och att problemet snarare är det motsatta. Att regeringen och dess kansli i överdriven rädsla för anklagelser omministerstyre emellanåt intar en onödigt passiv hållning. Men om vi då kan konstatera att modellen på det stora hela fungerar somden ska, kan man ju ändå fråga sig om vår från omvärlden avvikande lösning är bra eller om vi borde förena oss med de många länder som har bland annat principen omministerstyre och en prövning av förvaltningens beslut i domstol som är begränsad till en prövning av laglighet och som, när den brister, nöjer sig med kassation. För min del tycker jag att vårt system har klara fördelar. Medborgaren har en jämförelsevis stark position genom att inte bara olagliga utan även idiotiska beslut kan upphävas och ersättas av ett nytt (och i bästa fall bättre) i stället för att börja om från början. Överensstämmelsen blir också bättre mellan formellt och reellt ansvar. Och beslutsfattandet blir mindre känsligt för politisk populism. För att bara nämna några fördelar. Så, till slut, vad ska Eva Edwardsson svara sin italienska vän? Jag tycker hon ska svara så här: 25 ”Den alltför partipolitiskt dominerande karaktären i KU:s arbete förstärks av att KU-anmälningar i ökande grad kommit att bli en förlängning av traditionella bataljer mellan riksdagens partier och ledamöter. Genom det allt mindre mediala intresset för riksdagens arbete har KU-anmälningar om de mest osannolika ting och påstådda statsrådsförsyndelser kommit att bli publicitetstörstande riksdagsledamöters snart enda återstående fönster mot den publika omvärlden.”

den svenska förvaltningsmodellen med ett domstolsperspektiv Domstolar ska också i Sverige hålla sig borta från att pröva politikers bedömningar omvad som är lämpligt. Men de beslut som överklagas till en svensk förvaltningsdomstol har inte fattats på politiskt ansvar, som i de flesta andra europeiska länder, utan på tjänstemannaansvar. De hör alltså inte till den politiska sfären utan till tjänstemannasfären. Därmed finns inte de restriktioner som ska gälla när man ska pröva politiska beslut. Det är därför helt rimligt att den svenska domstolen kan pröva både laglighet och lämplighet och dessutom har möjlighet att ersätta det överklagade beslutet med ett nytt. Om det däremot rör sig om ett beslut av en beslutande politisk församling, kommunfullmäktige, får den svenska domstolen bara pröva laglighet. Helt logiskt. Och så får Eva naturligtvis svara på engelska. 26

27 kapitel i 6 Svenska förvaltningsmodellens särdrag

kapitel i •svenska förvaltningsmodellens särdrag 28 tt perspektivpå den svenska förvaltningsmodellen får man bäst genom att presentera den för utländsk publik och konfrontera den med främmande system. I dialogen med lagstiftare, rättstillämpare och forskare i andra länder tvingas man att definiera och mera i detalj förklara de nationella särdragen och också att göra klart för sig själv vilka element som framstår som särskilt värdefulla och möjligen efterföljansvärda – liksom vilka inslag i vår rättsordning, som är sakligt tveksamma eller så särpräglade att de inte lämpar sig för export. Jag har haft förmånen att i flera olika funktioner bli indragen i ett stimulerande meningsutbyte med rättsjämförande förtecken. Under min tid som justitieombudsman (1987-1992) var jag – liksom de övriga ombudsmännen – livligt engagerad i det internationella samarbete som lett fram till att JO-institutionen med olika modifikationer numera transformerats till större delen av världen. Informationen om vår typ av JOförutsatte självfallet att man samtidigt gav en bakgrund i form av en redogörelse för den svenska förvaltningsmodellen. Som ledamot av den s.k. Venedigkommissionen under dess första sex verksamhetsår (1990-1996) hade jag goda möjligheter att dra en lans för E 5hans ragnemalm Självständighetsprincipen i svensk förvaltning Svensk förvaltningsrätt på export?

kapitel i •hans ragnemalm vissa inslag i den svenska förvaltningsmodellen, som föreföll mig lämpade att överföra till de nya demokratier som uppstod efter kommunismens fall i östra Europa. Arbetet i kommissionen bestod under min tid där främst i att granska och föreslå ändringar i de grundlagsförslag som dessa stater avsåg att genomföra. Den enkelhet och rationalitet som i mångt och mycket präglar det svenska synsättet på området saknade inte genklang hos de – ibland något yrvakna – lagstiftare som ställdes inför uppgiften att relativt snabbt skapa spelregler för en stat, som i första hand eftersträvade att bli ansluten till Europarådet och på sikt medlem i EU. Även som domare i EU-domstolen (1995-2000) hade jag i olika sammanhang ansvaret för att det svenska perspektivet kom till uttryck. Jag tänker då inte på det självklara förhållandet, att det i förekommande fall ankom på mig att närmare försöka förklara innebörden av den svenska regleringen, då den var ifrågasatt i samband med en fördragsbrottstalan eller en begäran om förhandsavgörande från svensk domstol. Större och mera spännande utmaningar ställdes ledamöterna inför, då domstolen hade att ta ställning till nya frågor, där man inte hade någon egen tidigare praxis att falla tillbaka på. Då det gällde att skapa nya regler eller principer, bidrog domarna naturligt med synpunkter och impulser från sina egna nationella system. Särskilt inom det förvaltningsprocessuella området fanns ett betydande utrymme för att påverka unionsrätten i så att säga svensk riktning.1 Under senare år har jag som s.k. särskild utredare lagt fram ett förslag till en ny svensk förvaltningslag.2 Förslaget har utgjort basen för min medverkan i det påtryckningsarbete som regeringen varit och fortfarande är engagerad i för att få till stånd en för EU:s institutioner gemensam förvaltningslag. Som talare och rapportskrivare vid olika konferenser i Bryssel har jag haft tillfälle att peka på sådana element i det svenska systemet som borde kunna tjäna som inspirationskälla för unionslagstiftaren.3 1 Jfr Ragnemalm, Är den europeiska förvaltningsrätten bättre än vår? (FT2000 s. 135-144). 2 En ny förvaltningslag (SOU2010:29). 3 Se häromRagnemalm, Spelet omEU:s förvaltningslag – synpunkter från läktaren (Allmänt och enskilt – offentlig rätt i omvandling, Festskrift till Lena Marcusson, Iustus förlag 2013, s. 255-270, med hänvisningar). 29

självständighetsprincipen i svensk förvaltning Även om man naturligtvis inte ska inbilla sig att alla svenska paradgrenar är lämpade för export är det alldeles uppenbart, att de på många håll anses intressanta. Jag ska peka på några sådana. Enligt min erfarenhet är det främst tre element som brukar tilldra sig särskilt intresse utanför landets gränser. De goda möjligheterna till insyn i myndigheternas aktiviteter är ofta det som främst som väcker beundran alternativt förskräckelse – beroende på vilken inställning man har. Offentlighetsprincipenär en säljbar produkt, åtminstone om man tonar ned meddelarfriheten, som ibland ses som ett utslag av svensk extrem naivism. De praktiskt tillgängliga och enkla kontrollmekanismerna är ett andra inslag i den svenska modellen, som, åtminstone från ett medborgarperspektiv, på ett positivt sätt skiljer sig från de flesta utländska motsvarigheter. För många är det sensationellt att den enskilde med några nedklottrade missnöjesyttringar på en papperslapp eller några enkla tangenttryck på sin dator, utan assistans av advokat eller annan juridisk expertis, kan överklaga förvaltningsbeslut. Det är då inte fråga om något informellt, internadministrativt rekursinstitut av utomlands ofta förekommande modell utan om en överprövning i domstol, som efter en allsidig bedömning av både laglighets- och lämplighetsaspekter kan inte bara kassera beslutet utan också ersätta det med ett nytt, för klaganden positivt beslut. Därtill kommer det ovannämnda extraordinära kontrollinstrument somblivit vår största exportsuccé inom det rättsliga området –JO-institutionen. Vad som uppskattas, om man inte själv är en offentlig funktionär, är nog inte minst att prövningen hos JOkan vara direkt individcentrerad och ta sikte på just den ifrågasatte tjänstemannens agerande. Med enJO-anmälan behöver man inte heller angripa ett konkret beslut utan kan reagera mot passivitet, slarv och alla möjliga andra tillkortakommanden inom en myndighet. Dessutom bidrar JOgenom sina uttalanden aktivt till att utveckla rättssystemet, vilket är särskilt påtagligt 30 Tre särdrag

kapitel i •hans ragnemalm vad gäller sådana rättsliga frågor som sällan eller aldrig kommer under domstols prövning och därmed kan bli föremål för prejudikatbildning. När jag varit ute i världen och talat omJO-ämbetet och bl.a. betonat vikten av att JOdisponerar verkliga maktmedel har jag ofta mötts av invändningen, att de svenska ministrarna ju inte står under JO:s tillsyn. Hur kan kontrollen bli effektiv, då dessa centrala funktionärer är immuna? Jag har då tvingats att mera i detalj försöka beskriva vårt konstitutionella systemmed avsaknad av s.k. ministerstyrelse och med garantier för myndigheternas oberoende vid beslutsfattandet. Vid sidan av insynsmöjligheterna och kontrollmedlen har självständighetsprincipenvisat sig vara ett tredje särdrag i svensk förvaltning, som tilldragit sig stort intresse och betydande uppskattning på många håll. Inom landet tycks entusiasmen för denna princip4 däremot ha svalnat, dock utan att grundlagsfundamentet rubbats. Det är denna sistnämnda aspekt som utgör föremålet för nedanstående reflexioner. Under min tid som professor vid Stockholms universitet pådyvlades jag ständigt uppdraget att besvara lagstiftningsremisser. Nästan allt ansågs, med rätt eller orätt, tillhöra det offentligrättsliga området och skickades till mig. Bland mängden av de, ofta ganska ointressanta, ämnen jag tvingades uttala mig om dök det stundom upp ett och annat som väckte min nyfikenhet och – i bästa fall – min oppositionslusta. I några fall fann jag anledning att vidareutveckla mina, formellt universitetets eller fakultetens, remissvar i tidskriftsuppsatser. Ett sådant exempel är Verksledningskommitténs betänkande ”Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning”5, som i sin tur byggde på ett några år tidigare presenterade bestänkande, betitlat ”Politisk styrning – administrativ självständighet.”6 Vad jag reagerade mot 4 Eller kanske snarare användningen av termen ”självständighet” i sammanhanget; se denna uppsats in fine. 5 SOU1985:40. 6 SOU1983:39. 31 Bakgrunden till mina synpunkter

självständighetsprincipen i svensk förvaltning var inte kommitténs lagförslag, för några sådana lades inte fram, utan att man enligt min mening försökte att smygvägen – genom en halsbrytande lagtolkning – åstadkomma förändringar utan att grundlagen föreslogs bli i något avseende reviderad. Min artikel ”Regeringen och förvaltningsmyndigheterna – Synpunkter på Verksledningskommitténs grundlagstolkning”7 är – det måste medges – en smula oförskämd i tonen, men den återspeglar exakt vad jag tänkte då och i sak fortfarande anser. Den direkta orsaken till att jag nu efter snart trettio år återvänder till ämnet och tar min utgångspunkt i denna artikel8 är naturligtvis att jag av arrangörerna av den rättshistorisk-förvaltningsrättsliga konferensen den 27–28 oktober 2014 om ”Den svenska modellen” anmodats att tala om myndigheternas självständighet. Eftersom kommitténs enligt min mening ohållbara argumentation under de gångna åren oftast fått passera opåtalad och andra författare senare tassat i samma fotspår, kan det också finnas skäl att upprepa och i någon mån vidareutveckla kritiken. ”Regeringen styr riket” sägs det i RF1 kap. 6 §. Stadgandet tillför ingenting i sak utan får sitt innehåll genom bl.a. bestämmelserna om förvaltningen i 12 kap. I RF12:1 ges en ytterligt fragmentarisk beskrivning av vad som rubriceras ”Den svenska förvaltningsorganisationen”. Det som i sammanhanget tillmätts betydelse är emellertid, att de statliga myndigheterna utanför riksdagssfären sägs ”lyda under regeringen”, vilket ger någon substans åt nyssnämnda RF 1:6. Regeringen har alltså en principiell befogenhet att styra förvaltningen och därigenom ”riket”. 7 FT1986 s. 1-13. 8 Eftersom den proposition som regeringen lade fram på basis av Verksledningskommitténs betänkande, prop. 1986/87:99, inte gav uttryck för någon väsentligt annorlunda uppfattning än kommittén i de avseenden som här är aktuella, har jag här liksom i remissvaret/artikeln riktat den huvudsakliga kritiken mot kommittén. Det kan nämnas att KU på vissa punkter uttryckte sig något mera nyanserat, bl.a. vad gäller den nedan berörda frågan om informella kontakter; se KU1986/87:29 s. 14. 32 Vad säger regeringsformen?

kapitel i •hans ragnemalm Det organ som styr riket och under vilket förvaltningsmyndigheterna lyder är alltså regeringen som kollektiv, ingen annan. Regeringsärenden avgörs vid regeringssammanträde, heter det i RF7:3. Myndigheterna är inte skyldiga att ta order från de enskilda ministrarna och än mindre från de tjänstemän sombefolkar regeringskansliet. Chefen för det fackdepartement till vilket en myndighet organisatoriskt hänförs och hans personal har över huvud ingen befälsrätt visavi myndigheterna. Verksledningskommittén och senare efterföljare är rimligen införstådda med denna viktiga distinktion men blandar i sin argumentation ständigt samman de olika funktionärer som verkar inom regeringskansliet med huvudmannen, dvs. regeringen. Även i senare litteratur sliras det betänkligt. I en lagkommentar talas det t.ex. om kontakterna mellan ”det ansvariga statsrådet och de myndigheter som lyder under honom eller henne.”9 Det finns ingen lydnadsplikt visavi vare sig ”honom” eller ”henne” utan bara i förhållande till ”den”, dvs. regeringen. Nästa fråga är naturligtvis hur regeringen styr riket, vilka medel som står den till buds för att förmå förvaltningen att följa dess intentioner. De viktigaste maktmedlen är grovt sett normer och pengar. Som initiativtagare till och medverkande i riksdagens normgivning har regeringen ett avgörande inflytande över lagstiftningen. Regeringen har dessutom en vidsträckt egen normgivningskompetens och kan genom förordning – särskilt instruktioner för de olika myndigheterna – relativt detaljerat dirigera den riktning i vilken förvaltningen ska arbeta. Utan ekonomiska medel kan myndigheterna inte göra någonting. Genom sin makt över anslagen kan regeringen i regleringsbrev utöva en långtgående styrning av förvaltningen. Att utrymmet för individuella direktiv till myndigheterna i enskilda fall däremot är minimalt följer redan av praktiska skäl – av det förhållandet att regeringen avgör ärenden vid regeringssammanträden med deltagande av samtliga statsråd. Därtill kommer att grundlagen förbehåller myndigheterna rätten att självständigt avgöra vissa för medborgarna särskilt betydelsefulla ärenden utan någon påverkan utifrån. Av 9 Bull–Sterzel, Regeringsformen – en kommentar, 2010, s. 282. 33

självständighetsprincipen i svensk förvaltning detta följer att myndigheterna också har det fulla ansvaret för verksamheten inom den sålunda fredade sektorn och att t.ex. JO:s kontroll inriktas helt på myndigheterna och deras befattningshavare. Någon möjlighet att freda sig med att de låtit sig påverkas av annan – t.ex. fackministern och hans personal – finns inte. Under rubriken ”Förvaltningens självständighet” föreskrivs i RF12:210 följande: Regeringen är en av de myndigheter som förbjuds att intervenera inom det sålunda skyddade området. Än mindre får regeringens enskilda komponenter, dvs. ministrarna, lägga sig i utövningen av förvaltningsmyndigheternas på detta sätt definierade exklusiva beslutanderätt. Att enskilda tjänstemän inom regeringskansliet skulle ha sådan befogenhet faller på sin egen orimlighet. De som likt Verksledningskommittén vill devalvera betydelsen av detta grundlagsstadgande genom en enligt min mening manipulativ lagtolkning använder sig av flera olika konstgrepp. Ett är att blåsa upp det faktum att den fredade sektorn avser ärendehandläggningoch inte s.k. faktiskt handlande. Utan ansats till nyansering anger kommittén ”vård, undervisning, byggande, transporter etc.” som exempel på sådant ”faktiskt handlande” som påstås ligga ”helt inom ramen för regeringens bestämmanderätt” (s. 36). På så sätt försöker man skapa ett intryck av att hela förvaltningssektorer faller utanför tillämpningsområdet för självständighetsregeln i RF12:2. Så är naturligtvis inte alls fallet. Bakom åtskilliga faktiska åtgärder avseende vård, byggande och transporter etc. ligger beslut i ärenden av olika slag, varav inte så få innefattar myndighetsutövning eller tillämpning av lag och därmed aktualiserar tillämpning av RF12:2. 10 Här och i fortsättningen – även i citat – används den nu gällande paragrafnumreringen, som avviker från den som gällde vid tiden för verksledningsreformen. 34 ”Ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.”

kapitel i •hans ragnemalm Symptomatiskt är också att de som vill reducera betydelsen av självständighetsregeln nogsamt undviker att beröra innebörden av – det i och för sig ganska hopplösa – begreppet myndighetsutövning, troligen för att skapa intrycket att det rör sig om något ovanligt och exklusivt, som myndigheterna oberoende av påverkan utifrån kan få syssla med utan att det utgör något allvarligare hinder för regeringens befälsmakt. I själva verket innefattar begreppet mycket mer än vad termen myndighetsutövning ger ett intryck av. Det är inte alls nödvändigtvis fråga om någon utövning av ”offentlig makt” i egentlig eller klassisk mening utan om mycket annat. Någon definition av begreppet finns inte i RFoch inte heller i någon annan lagstiftning, inte ens i förvaltningslagen – varifrån det genomgående sägs ha hämtats. Vad man faller tillbaka på är en från juridisk synpunkt ålderdomlig och missvisande beskrivning av viktigare ärenden i den för snart trettio år sedan upphävda förvaltningslagen från 1971, som säreget noginte innehöll ordet myndighetsutövning, vilket däremot figurerade i motiven. (I 1971 års lag talades om ”utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande”.) Det avgörande kriteriet för att det ska anses röra sig om myndighetsutövning är i själva verket ett ärendes förankring i offentligrättsliga normer, tillsammans med den omständigheten att den enskildes personliga eller ekonomiska situation i väsentlig mån kan påverkas av utgången. Vad som faller utanför begreppet är alltså kort sagt bara ärenden, som gäller dels på civilrätten baserade beslut om ingående eller tillämpning av avtal, dels offentligrättsligt grundade beslut, som antingen över huvud inte berör enskild eller visserligen riktas mot enskild men saknar påvisbar betydelse för honom eller henne.11 Omfattningen av dentillämpning av lag, som enligt RF12:2 också exklusivt är förbehållen förvaltningsmyndigheterna, är inte konstant utan 11 Se Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 10 u. 2014, s. 41-45. Jag kan inte här gå in på någon närmare analys utan får hänvisa särskilt till vad som sägs i Förvaltningslagsutredningens betänkande SOU2010:29 s. 99-110, där begreppet som varande oklart och missvisande föreslås bli utmönstrat i en ny förvaltningslag. 35

självständighetsprincipen i svensk förvaltning beroende av i vilken utsträckning riksdagen valt att själv svara för normgivningen, dvs. att besluta genom just lag. Förekomsten av lagtillämpningsärenden kan inte kartläggas enbart genom ett studium av de bestämmelser i RF somanvisar lagform för reglering av olika förhållanden. Den faktiska frekvensen av sådana ärenden beror också på i vilken utsträckning riksdagen använt sig av sina i RF stadgade delegationsmöjligheter och i vad mån man valt att lagstifta också inom regeringens s.k. primärområde. Så mycket kan dock rent allmänt sägas som att det självfallet rör sig om ett betydande antal ärenden, som utgörs av lagtillämpning12 och därigenom tillförts självständighetssektorn. Typiskt nog ägnas kriteriet lagtillämpning inget eller ett förstrött intresse av dem som vid tolkningen av RF12:2 vill minimera den från yttre påverkan skyddade zonen. Det är en gåta hur man efter ett studium av de nu berörda grundlagsreglerna kan komma fram till Verksledningskommitténs slutsats, som senare upprepats av andra i olika sammanhang,13 nämligen att RF:s regler utgör – jag citerar – ”en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen själv finner önskvärt i varje särskild situation” (s. 38). Om man dessutom sätter likhetstecken mellan regeringen, de enskilda ministrarna och kanslihuspersonalen, har man helt avlägsnat sig från grundlagstexten. Den sistnämnda sammanblandningen av olika funktioner återkommer med förnyad styrka då vi kommer in på argumentationen kring frågor ominformella kontakter ochinformation som påstått effektiva och lagenliga medel att styra förvaltningen. Låt mig först säga, att en fackminister självfallet måste kunna etablera informella kontakter med de myndigheter som organisatoriskt sorterar under hans eller hennes departement och både kunna informera och låta 12 Varmed avses även tillämpning av verkställighetsföreskrifter till lagar; se t.ex. prop. 1986/ 87:99 s. 25. 13 Det skedde för övrigt redan i a. prop. s. 27. 36 Informella kontakter och information

kapitel i •hans ragnemalm sig bli informerad om vad som händer inom det aktuella verksamhetsområdet. Ministern kan inte heller vara förhindrad att vid samtal uttrycka sina åsikter om hur verksamheten bedrivs och hur den eventuellt borde förändras. Sådana aktiviteter innefattar ingen förbjuden ministerstyrelse och innefattar inte heller något ingrepp i den här behandlade självständighetsprincipen. Vill statsrådet emellertid styra förvaltningen i en väsentligen ny riktning, får han eller hon animera regeringen att förändra normgivningen, t.ex. genom att förordna om en ny instruktion för myndigheten, eller att omlokalisera anslagen så att de används på ett nytt och lämpligare sätt. Problemet med informella kontakter och information är, att gränsen mellan vällovliga aktiviteter och reella påtryckningar ofta är glidande och svårbestämbar. Om vi först ser till den sfär som faller utanför RF12:2 – alltså vidtagande av faktiska förvaltningsåtgärder eller beslutsfattande, som varken gäller myndighetsutövning eller lagtillämpning – menar Verksledningskommittén att det är fritt fram även för verkliga interventioner från ministrarnas och deras anställdas sida (s. 92). Frågeställningen är emellertid förvrängd, eftersom myndigheterna ju över huvud inte har någon lydnadsplikt i förhållande till dessa både kategorier. Har en myndighet inte fått något direktiv från kollektivorganet regeringen, handlar den självständigt och på eget ansvar även utanför den avRF12:2 skyddade sektorn. Ännu snurrigare bli kommitténs resonemang då man hävdar att inte heller ärendehandläggning inomramen för RF 12:2, som alltså avser myndighetsutövning eller lagtillämpning, skulle vara helt fredad från direktiv i informationens form. Eftersom stadgandet endast innefattar ett förbud för andra organ att ”bestämma” hur en förvaltningsmyndighet i särskilt fall ska besluta, och sådana viljeyttringar som ryms inom ”informella kontakter” saknar ”rättslig giltighet” – vad det nu innebär – skulle de i princip vara tillåtna (s. 93, 95). Det skulle alltså finnas ett inte obetydligt utrymme för ”statsråds och departementstjänstemännens” möjligheter att även här påverka den statliga förvaltningen genom ”kontakter som inte har formen av formella regeringsbeslut.”En departementschef skulle alltså, grundlagens avståndstagande från ministerstyrelse till 37

RkJQdWJsaXNoZXIy MjYyNDk=