en rättshistorisk undersökning av den svenska förvaltningsrättens uppkomst professorspolitik och samhällsförändring mats kumlien
stockholm 2019 GRUNDAT AV GUSTAV OCH CARIN OLIN The Olin Foundation for Legal History INSTITUTET FÖR RÄTTSHISTORISK FORSKNING
Den avbildade medaljen över Johan Stiernhöök är slagen av Svenska Akademien 1837. Den är graverad av C. M. Mellgren Boken är utgiven av Institutet för Rättshistorisk Forskning Grundat av Gustav & Carin Olin box2298, 103 17 Stockholm e-post: Olin.found@telia.com www.olinlegalhistory.org Beställning & Distribution: Jure ab. Artillerigatan 67, 114 45 Stockholm tel +46 8 662 00 80, fax+46 8 662 00 86 e-post: order@jure.se www.jure.se isbn 978-91-86645-12-0 issn 0534-2716 tallinna raamatutrükikoja Tryck & bindning pablo sandoval Grafisk formgivare bilden på skyddsomslaget, som är hämtad från C. A. Reuterskiöld, Föreläsningar i stats- och förvaltningsrätt, 1914 -33, I, s. 78, är en illustration av hur all offentlig makt, enligt Reuterskiöld, utgår från Kungl. Maj:t, och inte från den folkvalda riksdagen.
RÄTTSHI STORI SKT B I BL IOTEK Band 74
mats kumlien
en rättshistorisk undersökning av den svenska förvaltningsrättens uppkomst professorspolitik och samhällsförändring
förord 9 ånga är att tacka förbokens tillkomst. Forskningen har genomförts med stöd av ett treårigt anslag från Vetenskapsrådet. Den juridiska fakulteten vid Uppsala universitet M har lämnat bidrag för arkivstudier vid Rechtswissenschaftliche Fakultät der Universität Wien och University College i London. Synpunkter på olika delar av arbetet har lämnats av bland andra Lars Björne, Thomas Bull, Marianne Dahlén, Ludwig Engblom Strucke, Dan Ernst, Sverre Flaatten, Alice Grehn, Ulf Göranson, Marie Hafström, Geir Heivoll, Johan Hirschfeldt, Mia Korpiola, Rune Lavin, Martin Loughlin, Dag Michalsen, Kjell Åke Modéer, Heikki Pihlajamäki, Hans Ragnemalm, Marie Sandström, Thomas Simon, Bernardo Sordi, Carl Gustaf Spangenberg, Fredrik Sterzel, Michael Stolleis, Ditlev Tamm och Bo Wennström. Lena Marcuson har läst hela manuskriptet och gett ingående kommentarer, inte minst beträffande begreppet ”myndighetsutövning”. Benito Peix Geldart har som forskningsassistent inventerat många privata och offentliga arkiv i Uppsala, Stockholm och Lund. Han har dessutom bidragit till en stimulerande rättshistorisk dialog och gett flera uppslag av stor betydelse för bokens disposition och innehåll. Brister och fel som kan finnas kvar faller helt på mig. Varmt tack för vänlighet och tålmodigt tillmötesgående riktas till personalen vid de bibliotek och arkiv som jag har anlitat i Sverige och utlandet. Särskilt tack går även till Stiftelsen San Michele. Claes Peterson har välvilligt tagit sig an manuset och sett till att det kommit i tryck. Pablo Sandoval har kreativt sörjt för redigering, teknisk bearbetning och bokens omslag. James Hurst har varit ett stort stöd vid översättningen till den engelska sammanfattningen. Slutligen tackar jag Institutet för rättshistorisk forskning grundat av Gustav och Carin Olin för bidrag till forskningsvistelser i Lund, Wien och vid Max-Planck-Institut für Europäische Rechtsgeschichte i Frankfurt am Main och för att institutet ger ut min bok i sin serie Rättshistoriskt bibliotek. Uppsala i december 2018 mats kumlien
Förvaltningsrätt som rättsligt och historiskt problemområde Ämnets relevans Särdrag i den svenska förvaltningsmodellen Centrala frågeställningar och teoretiska utgångspunkter Material, metod och disposition Vad är en förvaltningsmyndighet? Tankar om det internationella forskningsläget Ett svenskt forskningsläge? Förvaltningen växer fram Akademin. Uppsala och Lund 1800-talets ”Big Bang” Akademin. Uppsala och Lund Från laissez faire till statsintervention Akademin. Uppsala, Lund och Stockholm 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 2.1 2.2 3.1 3.2 4.1 4.2 5.1 5.2 professorspolitik och samhällsförändring 10 17 19 20 24 30 32 34 65 93 110 116 121 145 149 kapitel 1 Inledning Innehållsöversikt kapitel 2 Forskningsläge kapitel 3 Den svenska modellens rötter. 1000-1800 kapitel 4 Från diversehandel till förvaltningsrätt. 1800-1890 kapitel 5 Förvaltningsrätt blir läroämne. 1890-1910 16 33 92 115 144
Början på ”det författningslösa halvseklet” Akademin. Uppsala, Lund och Stockholm Välfärdsstat och rättssäkerhet, politik och juridik Akademin. Stockholm, Uppsala och Lund 163 168 195 205 288 289 6.1 6.2 7.1 7.2 innehållsöversikt 11 kapitel 6 Från läroämne till vetenskap. 1910-1925 kapitel 7 Från vetenskap till social ingenjörskonst? 1925-1945 kapitel 8 Långa linjer. Återblick och förslag till fortsatt forskning summary Förkortningar Källor och litteratur 162 194 263 256
Förvaltningsrätt som rättsligt och historiskt problemområde Ämnets relevans Särdrag i den svenska förvaltningsmodellen Centrala frågeställningar och teoretiska utgångspunkter Material, metod och disposition Vad är en förvaltningsmyndighet? Tankar om det internationella forskningsläget 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 2.1 innehåll 12 17 19 20 24 24 27 30 30 32 34 34 35 37 41 41 42 45 48 52 56 56 57 61 64 kapitel i Inledning 1.4.1 1.4.2 1.4.3 Hur positionerade sig förvaltningsrätten under den formativa perioden? Hur samspelade rättsvetenskap och politik? Hur samspelade reception från utlandet med svenska traditioner? kapitel 2 Forskningsläge 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.1.5 2.1.6 2.1.7 2.1.8 När uppkom förvaltningsrätten? Den gamla tidens politi – den ”moderna” förvaltningsrättens moder? Det började i Frankrike Det tyska bidraget – „Verwissenschaftlichung“ • Den arbetande staten • Rättsstat, domstolar och universitet i samspel • På spaning efter förvaltningsrättens ”allmänna del” • Otto Mayer konsoliderar den allmänna delen Inte bara en förhärskande mening i Tyskland Inte bara Frankrike och Tyskland • Österrike • Storbritannien Inte bara juridik, inte bara fördelning av det goda Delsammanfattning 16 33
2.2 3.1 3.2 4.1 4.2 Ett svenskt forskningsläge? Förvaltningen växer fram Akademin. Uppsala och Lund 1800-talets ”Big Bang” Akademin. Uppsala och Lund innehåll 65 65 67 69 69 74 76 80 85 85 87 88 89 93 93 97 98 105 110 110 112 116 121 121 124 132 13 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.2.1 3.2.2 Synen på tiden före 1900 • Röster om Hugo Blomberg Sekelskiftet 1900 – ett formativt skede inleds • Röster om Carl Axel Reuterskiöld • Röster om Nils Herlitz • Röster om Halvar G. F. Sundberg Reception och svensk tradition Tre stridsfrågor • Förvaltningsrätt – civilrätt • Idealism – pragmatism • Juridik – politik Delade meningar även i historieskrivningen Medeltid. Kyrka, centralmakt och lokalsamhälle 1500-talet. Kungen tar för sig 1600-talet. De svenska särdragen konsolideras 1700-talet. Parlamentarism, absolutism och ämbetsmannaideal Uppsala universitet 1477 – 1800. Ekonomisk juridik? Lunds universitet 1668– 1800. En långsam inledning trots Nehrman kapitel 3 Den svenska modellens rötter. 1000-1800 kapitel 4 Från diversehandel till förvaltningsrätt. 1800-1890 4.2.1 Uppsala. Tillväxt, professionalisering, kontinuitet • Matthias Theodor Rabenius – en liberal föregångsman • Expansion och Olivecronas kritik 115 92
136 142 145 146 148 149 149 156 158 160 163 168 168 170 176 185 187 189 192 195 195 197 197 200 5.1 5.2 6.1 6.2 7.1 Från laissez faire till statsintervention Akademin. Uppsala, Lund och Stockholm Början på ”det författningslösa halvseklet” Akademin. Uppsala, Lund och Stockholm Välfärdsstat och rättssäkerhet, politik och juridik innehåll 14 4.2.2 4.2.3 Lund. En tid av provisorier Förvaltningsrätt blir obligatorium kapitel 5 Förvaltningsrätt blir läroämne. 1890-1910 • En högsta förvaltningsdomstol • Universitetens nya roll Uppsala. Hugo Blomberg inventerar byggdelarna • Blombergs bidrag Lund: ”en kommentar till statskalendern” Stockholms högskola 1907-1910. Förvaltningsrätt i skuggan av statsrätt 5.2.1 5.2.2 5.2.3 kapitel 6 Från läroämne till vetenskap. 1910-1925 6.2.1 6.2.2 6.2.3 7.1.1 7.1.2 Uppsala. Carl Axel Reuterskiöld skissar på en ritning • Professorn Reuterskiöld • Politikern Reuterskiöld • Politikerprofessorn Reuterskiöld • Reuterskiölds bidrag Lund. Robert Malmgren. Statsrätten i centrum Stockholm. Otto Varenius och statsrätten i första rummet Folkhemmet renoveras och byggs ut Förvaltningsrätten markerar revir • Riksdagen prioriterar ämnet • Tidskrifterna kapitel 7 Från vetenskap till social ingenjörskonst? 1925-1945 144 162 194
205 205 206 210 212 220 221 226 228 229 229 233 238 240 244 246 248 288 289 7.2 Akademin. Stockholm, Uppsala och Lund innehåll 15 7.2.1 7.2.2 7.2.3 7.2.4 Stockholm. Nils Herlitz – en försiktig utmanare • Professorn Herlitz • Professorspolitikern Herlitz • Tron på det svenska rättsarvet som garant för rättsskydd • Rättsarvet omprövat 1: ny Rättegångsbalk • Rättsarvet omprövat 2: utländska exempel • Rättsarvet omprövat 3: den expansiva välfärdsstaten • Herlitz bidrag. Stabilitet och ifrågasättande Uppsala. Halvar G. F. Sundberg bygger ett hus • En tillsättning i tre akter • Den svenska kommunalrättens förnyare • En konstruktiv metod i svensk tappning • Politikerprofessorn Sundberg • Sundbergs bidrag Lund 1925-1945. Robert Malmgren. Statsrätt fortfarande i centrum En liten ”skolstrid” kapitel 8 Långa linjer. Återblick och förslag till fortsatt forskning summary Förkortningar Källor och litteratur 256 263
professorspolitik och samhällsförändring 16 Kapitel 1. Inledning 1 Yttrande från Juridiska fakulteten i Lund, citerat i Proposition 1940:1:8, s. 84. ”Statsrättens problem torde ofta ligga juristerna fjärran”1
kapitel 1. inledning 17 r 1940 beslöt sveriges riksdagatt benämningen på en professur i statsrätt och förvaltningsrätt skulle ändras så att förvaltningsrätt placerades före statsrätt. Professuren i fråga fanns Å vid de juridiska fakulteterna i Uppsala respektive Lund. Enligt förarbetena skulle den nya ordningsföljden, där förvaltningsrätt alltså placerades först, ”ge en antydan om att detta ämne ur juristutbildningens synpunkt vore professurens viktigaste.”2 Den historia som ska berättas här handlar inte om vad som hände 1940 utan i första hand om vad som hände under ungefär 100 år dessförinnan. Menman kan hålla i minnet att ändringen 1940 var en betydelsefull markör för hur förvaltningsrätten på några decennier hade etablerat sig som den offentliga rättens viktigaste ämne. Bara 50 år tidigare, 1890, hade ämnet formellt blivit obligatoriskt i de juridiska fakulteternas utbildning. Vad hade hänt, hur uppkom förvaltningsrätt som ett självständigt akademiskt ämne i Sverige? Frågan kommer att diskuteras utifrån tre linjer. Hur hade ämnet förvaltningsrätt positionerat sig i den akademiska världen? Vilket samband fanns med det svenska samhällets snabba politiska förändringar? Hur förhöll sig den svenska rätten till impulser från utlandet? Här finns givetvis beröringspunkter med mer generella teman. Hur uppstår en akademisk, vetenskaplig disciplin? Hur skapas vetenskapliga begrepp och principer? Finns de a priori eller är de resultat av människors ambitioner att sortera den konkreta verklighetens kaotiska myller av företeelser i begripliga avdelningar och fack? Vilken roll spelar universitet, juridiska fakulteter och akademiska lärare i ett föränderligt samhälle? 2 Statsutskottet 1940:8, s. 26-32. 1. 1 Förvaltningsrätt som rättsligt och historiskt problemområde
professorspolitik och samhällsförändring 18 Förvaltningsrätt som egen disciplin var en sen företeelse i jämförelse med många andra juridiska ämnen som civilrätt, straffrätt och processrätt. Det illustrerar dessutom hur juridik brukar delas in i olika ”ämnen”. En första skiljelinje dras då i regel mellan civilrätt (privaträtt), och offentlig rätt. Civilrätt, som gäller förhållanden mellan enskilda, delas i sin tur upp i olika områden, till exempel avtalsrätt, köprätt, fastighetsrätt, familjerätt, skadeståndsrätt och arbetsrätt. Den offentliga rätten, som reglerar förhållanden mellan enskilda och ”det allmänna”, omfattar statsrätt (konstitutionell rätt), förvaltningsrätt, kommunalrätt, skatterätt och miljörätt, men i vissa sammanhang inbegrips även straffrätt, processrätt, skatterätt och folkrätt. Statsrätten behandlar främst reglerna om de högsta statsorganen, till exempel riksdagen och regeringen, deras maktbefogenheter, inbördes förhållande och relation till medborgarna, inklusive fri- och rättigheter. Till förvaltningsrätt, det ämne som alltså står i fokus för den här studien, hör en mängd regler som rör myndigheternas organisation och arbete och inte minst förhållandet mellan enskilda och ”det offentliga.”3 Men inte nog med det. Ytterligare en gräns kan dras inom förvaltningsrätten. Dels talar man omallmän förvaltningsrätt som gäller övergripande frågor om organisation, beslut, handläggning, skydd av medborgarnas rättigheter, jäv, besvärsrätt, sakägare, förvaltningsbeslut, process, förbud mot retroaktivt belastande åtgärder, rätt till ersättning vid expropriation, krav på legalitet och proportionalitet, osv. Dels finns speciell förvaltningsrätt som innehåller regler för de särskilda grenarna av förvaltningen, till exempel socialtjänst, utbildning, planering och byggande, ordning och säkerhet, migration och näringar. En mängd särskilda regleringar gäller dessutom inomkommunalrätten. Den speciella förvaltningsrätten består alltså av ett närmast oöverskådligt stort och spretigt område av regler som dessutom oavbrutet utsätts för snabba förändringar. Den allmänna förvaltningsrätten erbjuder regler som anses gälla generellt för de speciella grenarna. I universitets3 Ordet ”förvalta” härstammar från tyskan och betyder ”råda” eller ”härska över”. Hellquist 1922, s. 176.
kapitel 1. inledning 19 utbildningen utgör förvaltningsrätt och statsrätt (konstitutionell rätt) tillsammans ämnet offentlig rätt.4 Objektet för den här boken är både politiskt viktigt och inomvetenskapligt intressant. Bland annat handlar det om olika rättsdiscipliners status. Svensk förvaltningsrätt som vetenskap har länge ställts i skuggan av ”centrala” discipliner som civil-, straff- och processrätt. Den sågs länge som ett primitivt ämne,5 och det har till och med ifrågasatts att det rör sig om riktig juridik.6 Därtill kommer att väsentliga delar av välfärdslagstiftningen tillämpas av andra professioner än jurister. Det har sagts att i lagstiftningsprocessen diskuteras sällan frågor av betydelse för enskildas integritet eller systemens effektivitet, utan lagarna används för att programmera myndigheterna, medan rätten inte når ned till de berörda medborgarnas nivå.7 Det är anmärkningsvärt med tanke på att förvaltningsrätten inte bara reglerar de statliga och kommunala myndigheternas organisation, verksamhetsformer och befogenheter, utan också förhållanden där enskilda behöver skyddas mot godtyckliga ingrepp från myndigheterna. Här ligger även krav på att väga in myndigheternas intresse av att politiskt kunna styra samhället på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Det är väl känt att skiljelinjerna mellan civilrätt och offentlig rätt är oklara. En juridisk fråga kan rymma både civilrättsliga och offentligrättsliga sidor. Inom den offentliga sektorn har avregleringar och privatiseringar medfört att civilrättsliga regler fått inflytande. Vård, skola och omsorg drivs ofta i privaträttsliga former och de offentliganställdas rättsställning skiljer sig inte mycket från de privatanställdas. Samtidigt har det privaträttsliga systemet kompletterats med konsumenträttsliga regler som har klart offentligrättsliga drag. Följden har blivit en samman4 Om benämningen på den offentliga rättens ämnen vid svenska juristutbildningar, se Cameron 2018. 5 Sterzel 1992. 6 Wennergren 1992. 7 Hydén 2007. 1. 2 Ämnets relevans
koppling av offentligt och privat, med snåriga juridiska konsekvenser ur både nationellt och europeiskt perspektiv. En särskild aspekt gäller mängden av regler. 1977 uppskattade Riksrevisionsverket att förvaltningsrättens andel uppgick till 80 % av alla kungjorda författningar, med andra ord en förkrossande kvantitativ övervikt. Andelen har säkert ökat genom Sveriges inträde i EU eftersom de flesta frågor som regleras på europeisk nivå faller inom förvaltningsrättens område. Här finns ett tydligt samband med internationella trender. Den tidigare nationellt präglade förvaltningsrätten påverkas allt starkare av impulser utifrån. Samarbetet inom ramen för EG/EUär ett politisktekonomiskt projekt, men medlen och metoderna för att förverkliga både övergripande syften och detaljerade beslut ärjuridiska. Medlemskapet ger därmed förvaltningsrätten en ny roll som garant för att gemenskapsrätten tillämpas korrekt inom landet. Den europeiska konventionen ommänskliga rättigheter (EKMR) kan åberopas i tvister mellan enskilda medborgare och det allmänna, vilket bland annat aktualiserar spänningen mellan kommunernas självbestämmande och internationella konventioners skydd av mänskliga rättigheter. Europasamarbetet har inneburit omfattande förändringar av det svenska rättssystemet med en mängd nya övergripande och detaljerade föreskrifter. Samtidigt har det blivit angeläget att identifiera vilka ”svenska” drag som är värda att bevara och kanske till och med användbara som förebilder.8 Förvaltningsrätten som vetenskaplig disciplin, inte minst dess ”allmänna del”, anses ha uppstått först efter 1850. Det var relativt sent i den västerländska rättens historia. Inom civilrätt, straffrätt och processrätt utvecklades nämligen redan från 1000-talet centrala principer och begrepp, och det skedde med utgångspunkter i den antika romerska rätten från seklerna kring Kristi födelse och i den katolska kyrkans kanoniska rätt från tidig medeltid. Även balkarna i de svenska landskapslagarna från 12008 Europagemenskap och rättsvetenskap 1992. professorspolitik och samhällsförändring 20 1. 3 Särdrag i den svenska förvaltningsmodellen
kapitel 1. inledning 21 talet och rikslagstiftningen omkring 1350, liksom 1734 års lag, speglar en uppdelning i civilrätt, straffrätt och processrätt. Flera rättsområden har anor som sträcker sig mer än 2000 år tillbaka i tiden. Men det gäller alltså inte förvaltningsrätt, som är en nykomling. Regler om förvaltning har funnits länge men förvaltningsrätt som självständig akademisk lärdomsgren, som en vetenskap med egen beteckning och artikulerad självförståelse, har jämförelsevis korta anor. Enligt internationell historieskrivning började ämnet etableras i Frankrike under det tidiga 1800-talet för att konsolideras i Europas tyskspråkiga områden under decennierna kring sekelskiftet 1900. Då uppkom “förvaltningsrätt” (droit administratif, Verwaltungsrecht) som ett övergripande begrepp för en rad administrativa regleringar. Av särskild betydelse blev hur tysk rättsvetenskap utarbetade ämnets allmänna del, det vill säga regler med generell giltighet. Vi ska återkomma till det internationella och svenska forskningsläget i kapitel 2. Här ska bara kort nämnas att Sverige tätt följde de utländska rörelserna, men det skedde i ett komplicerat samspel mellan impulser utifrån och inhemska särdrag, egenheter vilka ännu i dag återfinns inom hela statsförvaltningen. En utgångspunkt är att regeringen ska förvandla sina politiska ambitioner till konkreta uppdrag för myndigheterna. Uppdragen ska i sin tur formuleras så att de ger spelrum för varje myndighet. Det innebär ett system med internationellt sett små politikskapande departement och självständiga verkställande myndigheter som har långtgående befogenheter. Den svenska modellens heterogena drag förstärks av att olika departement har utvecklats i olika riktningar, vilket bidragit till att statsförvaltningen uppvisar en till synes överväldigande komplexitet. Dessutom brukar man framhålla att regeringen fattar sina beslut kollektivt. I den svenska grundlagen föreskrivs ett förbud mot ministerstyre, det vill säga regeringen eller en minister får inte bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i ett särskilt ärende som har rättsverkningar för enskild eller kommun –här används termen ”myndighetsutövning” – inte heller i ärenden som rör tillämpning av lag.9 Myndigheterna måste dock lyda regeringen när det gäller verksamhetens all9 Regeringsformens 12 kaptitel 2 §.
männa inriktning.10 Var gränsen ska dras är oklart, och riksdagens konstitutionsutskott, som är ett viktigt inslag i den parlamentariska kontrollen, behandlar varje år anmälningar mot enskilda statsråd som påstås ha försökt påverka myndigheter på ett otillbörligt sätt.11 Förvaltningsmyndigheternas självständiga ställning är en del av förklaringen till varför den svenska förvaltningens handläggning på många sätt har fått ett rättegångsliknande förfarande och varför det varit svårt att dra en tydlig gräns mellan rättskipning och förvaltning. Ett annat särdrag med god livskraft är att överklaganden av förvaltningsbeslut i många fall har kunnat drivas genom administrationen ända upp till regeringen, ursprungligen till kungen. I många andra länder, dock med undantag för de nordiska grannländerna, är den normala ordningen att förvaltningsbeslut enbart kan överklagas till allmänna domstolar eller till särskilda förvaltningsdomstolar. Systemet med att en myndighets beslut kan överprövas av en annan myndighet har lett till att det ofta varit lekmän och politiker, alltså inte juristdomare, som har avgjort förvaltningsärenden. Sedan Regeringsrätten infördes 1909 (från 2010 Högsta förvaltningsdomstolen) har visserligen successivt vuxit fram en alternativ ordning med förvaltningsdomstolar i tre nivåer, men kompetensfördelningen i förhållande till andra myndigheter är långt ifrån klar.12 Men det bör ändå påpekas att även i Sverige är det normala numera att förvaltningsbeslut kan överprövas i domstol. Vad som utmärker det svenska systemet är dessutom att förvaltningsdomstolarnas kontroll är hierarkisk, inte kassatorisk, och ett överklagat beslut kan prövas inte bara till i fråga om laglighet utan också i fråga om lämplighet och ändamålsenlighet.13 10 SOU1983:39, s. 98. 11 Sten Heckscher 2008. 12 SOU1994:117, bilaga 2; Marcusson 1992. 13 “Kassatorisk” – vid överprövning kan högre instans endast godkänna eller underkänna, ”kassera”, den lägre instansens beslut, och i det senare fallet återförvisa ärendet till förnyad prövning i till den lägre instansen. Systemet bygger på en föreställning om att domstolar inte kan ”skapa” utan bara ”tillämpa” rätt. professorspolitik och samhällsförändring 22
kapitel 1. inledning 23 Ett annat drag i svensk förvaltningstradition är den stora betydelse som den kommunala självstyrelsen har fått.14 Att medborgarna deltar i den offentliga förvaltningen har samband med offentlighetsprincipen som sedan 1700-talet ger dem rätt att ta del av de handlingar som upprättats eller inkommit till myndigheterna, inklusive regeringen. Slutligen några ord om ”myndighetsutövning”, ett begrepp med dunkel innebörd. Sedan början av 1970-talet har det använts i växande omfattning i bland annat Regeringsformen, Brottsbalken, Skadeståndslagen, Instruktionen för Justitieombudsmannen (JO) respektive Justitiekanslern (JK). Begreppet har kallats ”den spik som vi hänger upp stora delar av den offentliga förvaltningen på.”15 I 1971 års förvaltningslag fanns, utan att själva termen användes, ett försök till definition, nämligen ”utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande”. Myndighetsutövning var ett uttryck för statens ”härskarmakt”, med både betungande och gynnande beslut. Stränga krav skulle ställas på handläggningen av verksamhet som var av särskild vikt för enskilda.16 Vid förvaltningslagens revision 1986 infördes just termen ”myndighetsutövning” men motiveringen togs bort. Ett oklart läge bestod och komplicerades av att förvaltningsmyndigheternas handläggning brukade delas upp i ”faktiskt handlande”, till exempel undervisning, respektive ”ärenden” som leder till beslut, till exempel examination. En dominerande uppfattning är att myndighetsutövning omfattar både beslutsärenden och faktiskt handlande.17 Andra synsätt vill ge begreppet en snävare innebörd.18 Begreppet har kritiserats för brist på pregnans, att användas inkonsekvent och försämra rättssäkerheten. Som väsentlig nackdel har man där14 Bull & Sterzel 2010, s. 276. 15 Höök 2013, s. 178. 16 Strömberg 1972, s. 248-249; Strömberg 1995, s. 19; Marcusson 1989, s. 67, 240; Ragnemalm 2007, s. 41-45. 17 Strömberg 1972, s. 248; Marcusson 1989, s. 243; SOU2010:29, s. 54. 18 Sundberg 1943, s. 40, 78; SOU1964:27, s. 114; Wennergren 1992, s. 303-304. Även Warnling-Nerep 2008, s. 3: ”Utanför begreppet faller faktiskt verksamhet”.
till pekat på att det försvårar internationellt samarbete, framför allt inom EU. Av intresse för den här rättshistoriska undersökningen är dessutom synpunkten att begreppet myndighetsutövning, i motsats till ”allmänna handlingar” och ”offentlighetsprincipen”, på intet sätt anses ”djupt rotat i den svenska rättstraditionen och något att slå vakt om”, utan en rent juridisk och sentida konstruktion som från nationell synpunkt är umbärlig och för internationellt samarbete ett hinder.19 I den ”nya” förvaltningslag som trädde i kraft den 1 juli 2018 hade begreppet utmönstrats.20 Kort sagt: den svenska förvaltningsmodellen visar flera särdrag som knappast har underlättat kommunikationen med andra rättskulturer.21 Som nämnts utgår den här studien från tre övergripande frågor. 1) Hur positionerade sig förvaltningsrättens företrädare under den formativa perioden? 2) Hur samspelade rättsvetenskap och politik? 3) Hur utformades den svenska förvaltningsrättens utländska omvärldskontakter? Uppenbart låg en lång väg bakom uppkomsten av en fristående förvaltningsrätt som akademiskt ämne. Intresset riktas här mot tiden 18401940, med särskilt fokus på de sista 50 åren. Kravet på egen identitet reste en lång rad frågor om ämnets avgränsning. ”Policey” var ett levande begrepp i 1700-talets rättspolitiska debatt och ur det utvecklades en självständig akademisk disciplin, på svenska kallad politi.22 Under 1800-talet artikulerades emellertid tanken att 19 Ragnemalm 1970, s. 22-29; Ragnemalm i SOU2010:29, s. 99-110. För en annan uppfattning se Höök 2013. 20 SFS2017:900. Se även Höök 2013 och Marcusson 2013. 21 Ragnemalm 2000; Bull m. fl. 2012. 22 Kotkas 2007. professorspolitik och samhällsförändring 24 1. 4 Centrala frågeställningar och teoretiska utgångspunkter 1.4.1 Hur positionerade sig förvaltningsrätten under den formativa perioden?
kapitel 1. inledning 25 politi inte var ”riktig” juridik utan snarare handlade om något slags administration. Internationell rättshistorisk forskning antyder att uppkomsten av förvaltningsrätt som vetenskap hade förutsatt en separation från allmän förvaltningslära, från politi, ”Policey”,”police”, o.s.v. En första fråga är därför: noterade man i Sverige över huvud taget en övergång från politi till förvaltningsrätt, eller är detta något som bara låter sig avläsas retrospektivt? Men gränser skulle även dras mot andra rättsvetenskapliga domäner. När och hur växte förvaltningsrättens metodiska självförståelse fram? Hur konstituerades det inre samband mellan förvaltningens ständigt växande massa av specialgrenar sommotiverade en gemensam tillhörighet, en övergripande och ”allmän” förvaltningsrätt? Presenterades vetenskapen som en ny byggnad på öde mark eller som en renovering av redan existerande byggnader? Betonades eller nedtonades skillnaden mellan civilrätt och förvaltningsrätt? Hit hör också frågan om vilka samhälleliga problemfält som förvaltningsrätten skulle reglera. Ekonomisk politik går som en röd tråd genom svensk arbetsrätt och socialrätt, men de ekonomiska frågorna hade uttryckligen ställts utanför både 1734 års lag och 1826 års civillagsförslag. De avgränsningsproblem som det innebar skulle bli ännu värre under de stora samhällsförändringar som väntade. Sverige var visserligen långt in på 1800-talet ett i huvudsak enkelt jordbrukssamhälle, karaktäriserat av småskaligt arbetsliv med begränsad social och geografisk rörlighet. De flesta problem kunde stanna inom familjen eller i svårare fall tas om hand av det lilla lokalsamhället, församlingen. Men den äldre tidens villkor började brytas ner på allvar från 1830-talet. Brist på arbetskraft byttes till överskott, arbete i familjehushållet övergick till lönearbete, de egendomslösa kom att mer än fyrdubblas, vilket ledde till proletarisering och försörjningsproblem – ett allmänt västeuropeiskt mönster, kallat ”den sociala frågan”. Under åren runt 1900 transformerades den sociala frågan till ”arbetarfrågan”. Ett andra industriellt genombrott banade väg för tillväxt av stora företag med arbetarna i grupper, reglerade av kollektivavtal och med
förmåga att ta till rikstäckande stridsåtgärder. Detta omfattande hot mot samhällsordningen var ett nytt fenomen. Parallellt bytte ledamöterna i riksdagens attityd. Ännu 1890 avvisades på många områden statsingripanden, men bara några år senare hade man rört sig frånlaissez faire till statsintervention, en linje som fick stöd av både konservativa och socialliberaler. Samhällsomvandlingen anfördes som skäl för att använda juridik som politiskt styrmedel. Redan från 1800-talets mitt hade den rättsliga regleringen börjat att förändrats och det skedde extra snabbt på områden där industrialiseringen och stordriften slagit igenom. Utöver 1800-talets lagstiftning avseende banker, försäkringar, handel, patent, varumärken, bolag, etc. infördes nya regleringar för kommunal service, vatten- och energiförsörjning, trafik, teknisk standard, industriella normer, socialförsäkring, arbetslöshetsförsäkring, byggnader, polisväsende, näringar, värnplikt, socialvård, arbetsliv, skola, miljö, säkerhet och utlänningsfrågor. Inte minst blev det växande och kontroversiella uttaget av skatter byggstenar i den svenska modellens socialpolitik, och i takt med det skedde övergången från fattigt jordbrukssamhälle till välmående industristat. Till bilden hör givetvis demokratins genombrott med parlamentarism 1917 och allmän rösträtt 1921. I det materiella och ideologiska sammanhanget, alltså fortsättningen av 1800-talets motsägelsefulla samhällsomvandling, etablerades den svenska förvaltningsrätten på bara några decennier. Samtidigt professionaliserades svensk rättsvetenskap genom att juristexamen krävdes för fler domar- och ämbetsmannabefattningar och genom att rättsvetenskapsmän tenderade att fokusera på strikt avgränsade rättsområden. För ett akademiskt ämnes identitet blev då avgörande att det byggdes upp och försvarades av en egen yrkeskår, av aktörer som bidrog till att upprätta gränser, att definiera ut vissa företeelser och att definiera andra som grundläggande för identiteten.23 Hur skulle då den nya förvaltningsrätten avgränsas? Vad skulle vara med? Vad skulle inte vara med? professorspolitik och samhällsförändring 23 Hasselberg 2007, s. 24. 26
kapitel 1. inledning 27 Vissa samhällsfrågor krävde dubbel hemvist, till exempel det snabbt förändrade arbetslivet. Element av arbetarskydd och försäkring drog mot förvaltningsrätt, medan anknytningen till anställningsförhållandet, till tjänste- och kollektivavtal, pekade mot civilrätt.24 Behandlingen av ungdomsbrottslingar i övre tonåren väckte frågor om gränsdragningen mellan straff och vård, vilket hade såväl ideologiska som organisatoriska och rättssystematiska dimensioner.25 Skattefrågor kunde processuellt behandlas inom förvaltningsrätt, men materiellt inom offentlig rätt i en vidaremening. Vad ingick egentligen i förvaltningsrättens kärnuppgifter – och varför? Positionering handlade också om att få tillgång till resurser och institutioner. Hur markerades förvaltningsrättens revir inom utbildning och forskning, i kursplaner, litteratur, föreläsningar, etc.? Vilka processer ledde fram till att förvaltningsrätt blev en självständig disciplin på de stora lärosätena i Uppsala, Lund och Stockholm? Vilka var drivande aktörer? Vilka avtryck gjordes i monografier och tidskrifter? Den här undersökningen fokuserar på samspelet mellan institutioner (främst universiteten i Uppsala, Lund och sedermera Stockholm), aktörer och staten. Avsikten är att studera ledande jurister som hade ”dubbla identiteter” i den meningen att de spelade på olika arenor samtidigt som de använde sitt ”kapital” från ett fält för att främja sina intressen på ett annat.26 Dessa två offentliga verksamhetskretsar –politik och rättsvetenskap –var formellt skilda men i praktiken tätt sammanflätade. Påfallande många av de ledande juristprofessorer som vi ska möta var politiker. Eller omvänt, många ledande politiker var samtidigt professorer vid de juridiska fakulteterna i Uppsala, Lund eller Stockholm. Med inspiration från Rune Slagstad finns det skäl att särskilt studera viken roll som dessa ”profes24 Kumlien 2004. 25 Kumlien 1997. 26 Bourdieu 1996a; Bourdieu 1996b. 1.4.2 Hur samspelade rättsvetenskap och politik?
sorspolitiker” spelade.27 Här finns intressanta aspekter om relationen mellan politiska strategier och förment värdeneutral juridisk begreppsbildning. En central fråga är varför jurister och politiker ville erkänna förvaltningsrätt som en legitim juridisk disciplin, som en systematisk uppsättning av principer, ett läroämne och en underavdelning avskild från konstitutionell rätt? Varför bekymrade man sig över detta erkännande? För utvecklingen och regleringen av universiteten tillmäts staten en nyckelroll, vilket aktualiserar Webers teser om stat och marknad som två av varandra beroende faktorer.28 Förhållandet mellan universitet och stat har också behandlats i Ylva Hasselbergs bok om hur ekonomisk historia erkändes somett akademiskt ämne i Sverige under perioden 1920–1950.29 Hasselberg hävdar att uppkomsten av autonoma akademiska ämnen kan ses från två olika håll. Nya samhälleliga behov leder till försök att skapa nya institutioner för utbildning och forskning. Samtidigt kommer förändringen inifrån vetenskapen själv, genom förnyelse av kunskap, metoder och teorier. Yttre och inre drivkrafter förknippas alltså med professionalisering och tillkomsten av nya akademiska fält. Vad gäller professionsforskning finns jämförande studier av antalet jurister i olika system,30 och juristers roll i samhällsförändring har belysts av professionssociologer.31 Professioner och rättskulturer har diskuterats även i Sverige32 och Finland.33 Av stor relevans är Vilhelm Auberts studier, som visar hur norska jurister under 1800-talet fungerade som den moderna statens barnmorskor, för att under 1900-talet successivt ersättas av andra professioner.34 Liknande slutsatser finns från Sverige35 och Danmark.36 27 Slagstad 1998, s. 118; Björne 2002, s. 18. 28 Weber 1978. 29 Hasselberg 2007; Gunneriusson 2002. 30 Abel & Lewis 1988a; Abel & Lewis 1988b; Abel & Lewis 1989; Abel & Lewis 1995. 31 Abbot 1988; Larson 1977; Rueschemeyer 1973. 32 Modéer 1992; Modéer 1994; Modéer 2002; Modéer 2004. 33 Letto-Vanamo & Honkanen 2005; Pihljamäki & Lindblom 2003. 34 Aubert 1964; Aubert 1976; Aubert 1989. 35 Bertilsson 1995. 36 Hammerslev 2003; Hammerslev 2005. professorspolitik och samhällsförändring 28
kapitel 1. inledning 29 Enligt studier från Storbritannien,37 Frankrike38 och USA39 påverkas rättsvetenskapliga analyser av, och påverkar samtidigt, omgivande sociala, ekonomiska, kulturella och politiska faktorer. Förvaltningsrättens emancipation från andra ämnen har också behandlats av flera tyskspråkiga rättshistoriker.40 De framhåller att det fanns en konflikt mellan strävan att rensa juridiken från alla ”icke-rättsliga” element (statsrättspositivism) och en tendens att åter låta historia och politik påverka rättsvetenskap, något som blev allt starkare i 1920- och 30-talets Tyskland. Förvaltningsrätt etablerades i en ”patriarkal” period, men blev efter demokratins genombrott ett viktigt verktyg för den svenska modellens sociala ingenjörskonst. Vilka föreställningar ventilerades om lagens effekter och om juristernas roll? Hur reagerade professorspolitikerna på den begynnande välfärdsstatens socialförsäkring, arbetarskydd, pension, barnavård och på demokratins genombrott 1917-1921, på kvinnans rösträtt och valbarhet? Hur uppmärksammades ”arbetarfrågan”? Vilken betydelse tillmättes förvaltningsrätten i förhållande till medborgerliga rättigheter och rättsstatstänkande? Ifrågasattes statsrättspositivismen och den så kallade konstruktiva riktningens krav på en opolitisk juridik till förmån för synsättet att politik och historia åter skulle integreras i rättsvetenskapliga arbeten? Kritiserades synsättet att juridiken skulle stå fri från alla ”icke-rättsliga” element? En särskild fråga rör förhållandet mellan vad som har kallats den liberala rättsstatens idealister och välfärdsstatens pragmatiker. Vissa rättsvetenskapliga författare kunde vända sig emot lösningar som sades utgå från dagens behov. Man menade att rättslivet förföll om de vetenskapliga metoderna, principerna, begreppen och systematiken övergavs till förmån för enbart praktiska lösningar. Man kan därför fråga sig hur intressejurisprudens, frirättsskolor och ändamålsresonemang uppmärksammades? 37 Loughlin 1996. 38 Cassese, 2000; Cassese 2004. 39 Taggart 2005. 40 Pauly 2000; Müller 2006.
Förvaltningsrätt som enskild rättsvetenskaplig disciplin finns i hela västvärlden, men i olika former ochmed olika inriktning. Utländsk forskning hävdar entydigt att den ”moderna” förvaltningsrättens uppkomst präglades av idéflöden och ”legal transplants”, först mellan England och Frankrike. Ämnet fick sedan en ny intellektuell bas när tysk rättsvetenskap försökte överföra den framgångsrika civilrättens metoder till förvaltningsrätten.41 Enligt en etablerad historiografi har svensk rätt kontinuerligt påverkats av utländska impulser. Under 1800-talets första del ska inflytandet från fransk och i viss mån engelsk rätt ha varit påfallande, medan påverkan från Tyskland dominerade under seklets senare del och 1900-talets första årtionden. Man brukar också framhålla att det nordiska samarbetet var intensivt under decennierna runt 1900. En central delfråga gäller från vilka internationella kretsar svenska förvaltningsjurister hämtade kunskap och underlag för sin självbild? Förekom bildningsresor till utlandet av den typ som har påvisats för civilrättens och straffrättens företrädare? När började förvaltningsrätt behandlas på internationella möten? Publicerade sig svenska jurister på främmande språk, i internationella och nordiska tidskrifter? Refererade man till utländsk lagstiftning, doktrin och rättspraxis? I vilken utsträckning användes gemensamma begrepp, formuleringar, slutsatser och postulat? Hur såg man på det som ansågs vara typiskt svenskt i förhållande till utlandet, till fransk, tysk och annan nordisk rätt? Sekundärkällor är närmast obefintliga, eftersom det inte finns någon systematisk översikt av den svenska förvaltningsrättens historia. Undersökningen bygger därför främst på tre grupper av primärkällor: 1) Offentligt tryck, monografier, material från dagspress, debatter, nordiska 41 Cassese 2008. professorspolitik och samhällsförändring 30 1.4.3 Hur samspelade reception från utlandet med svenska traditioner? 1. 5 Material, metod och disposition
kapitel 1. inledning 31 juristmöten och facktidskrifter, 2) Läromedel, undervisningsplaner, handböcker, kompendier, föreläsningsanteckningar, hämtade från arkiven vid de juridiska fakulteterna i Uppsala, Lund och Stockholm, 3) Privata arkiv och arkiv från offentliga utredningar. Det tillvägagångssätt som tillämpas kan – även om termen onekligen kan förefalla innehållslös – närmast beskrivas som ”diskursanalytisk”. Fokus riktas mot samspelet mellan samhällelig kontext och rättsvetenskapliga förändring.42 Beträffande dispositionen kan nämnas att den här inledningen följs av sju kapitel. Det närmaste kapitlet 2 behandlar det internationella och svenska forskningsläget. Efter det följer undersökningens huvuddel i kapitlen 3 - 7. Det sker utifrån en tidsindelning vilken, som alltid, kan diskuteras. För den här studien har materialet varit avgörande för en sortering i fem perioder. Kapitel 3 diskuterar den svenska förvaltningsmodellens bakgrund 1000 -1800, något som är nödvändigt för att förstå den svenska förvaltningens särdrag. Kapitel 4 beskriver hur en brokig blandning av administrativa ämnen under åren 1800-1890 samlades till den gemensamma disciplinen”förvaltningsrätt”. Kapitel 5 behandlar hur ämnet sedan under perioden 1890-1910 etablerades inom juristutbildningen medan kapitel 6 belyser ämnets ”förvetenskapligande”, vilket skedde 1910 -1925, främst genom Carl Axel Reuterskiölds insatser i Uppsala. Kapitel 7 behandlar perioden 1925 -1945 då ämnet vidareutvecklades och olika inriktningar uppkom i Uppsala, Lund och Stockholm genom Halvar G.F. Sundberg, Robert Malmgren och Nils Herlitz.43 Kapitlen 3 - 7 har alla två delar. Den första behandlar periodens historiska kontext, den andra förvaltningsrättens väg mot vetenskapligt ämne. Boken avslutande kapitel 8 sammanfattar resultaten och ger förslag till fortsatt forskning. 42 Det finns åtminstone två problem med kontextuell rättsvetenskap. För det första är det svårt att dra gränsen ska för vad som är relevant kontext, för det andra riskerar man att tappa rätten ur sikte. Taggart 2005, s. 227-228. 43 Beträffande tidsepokerna hämtas viss inspiration från Duncan Kennedys tre överlappande cykler för rättsligt tänkande: The rise of Classical Legal Thought, 1850-1914, The rise of socially oriented legal thought, 1900-1967 och The transformation of the characteristic traits of these two periods, 1945-2000. Kennedy 2006.
I den svenska förvaltningsmodellen verkar ”det allmänna” på tre nivåer: centralt, regionalt och kommunalt. När det gäller offentliga förvaltningsorgan brukar man skilja på två kategorier, dels förvaltningsdomstolar, som alltid är statliga, dels förvaltningsmyndigheter, som är ett begrepp med oklar innebörd. I första hand avses organ som ingår som självständiga enheter i den statliga, regionala eller kommunala förvaltningsorganisationen, men förvaltningsuppgifter har även anförtrotts utomstående rättssubjekt, t.ex. stiftelser, privata bolag eller till och med enskilda personer. Utanför begreppet myndighet faller beslutande politiska församlingar. Domstolar räknas inte heller till förvaltningsmyndigheterna, även om de i vissa fall ska tillämpa samma regler som förvaltningsmyndigheter. De svenska domstolarna är uppdelade i två grenar, vardera i tre instanser, nämligen dels de allmänna domstolarna med tingsrätt, hovrätt och Högsta domstolen, dels förvaltningsdomstolar med förvaltningsrätt, kammarrätt och Högsta förvaltningsdomstolen (1909-2009 Regeringsrätten). Bilden kompliceras ytterligare av att en rad specialdomstolar har inrättats, som Arbetsdomstolen, Patent- och marknadsdomstolen, Migrationsdomstolen och Miljödomstolen. Sveriges regering är också en myndighet, men ingen förvaltningsmyndighet. Regeringen har ändå valt att för handläggningen av förvaltningsärenden tillämpa flera av bestämmelserna i ”förvaltningslagen”, som kan sägas vara en kodifiering av förvaltningsrättens ”allmänna del”. professorspolitik och samhällsförändring 32 1. 6 Vad är en förvaltningsmyndighet?
professorspolitik och samhällsförändring 33 Kapitel 2. Forskningsläge 44 Fögen, 2005, s. 85. ”Emergens“ – ett komplext mönster skapas genom samspel mellan enklare strukturer. „Emergenz bezeichnet das Benutzen oder Ausnutzen der Vergangenheit (in Form vorhandener Elemente), markiert jedoch zugleich den Bruch mit der Vergangenheit durch das Entstehen einer neuen Eigenschaft, die nicht in den ursprünglichen Elementen enthalten und nicht auf sie zurückzuführen ist“44
professorspolitik och samhällsförändring 45 Mannori & Sordi 2009. 34 egler om förvaltninghar funnits länge. Förvaltningsrätt som självständig akademisk lärdomsgren, som en vetenskap med egen beteckning och artikulerad självförståelse, är däremot R en relativt ung företeelse. Historieskrivningen placerar i regel förvaltningsrättens början kring sekelskiftet 1800. Själva uttrycket “förvaltningsrätt” (droit administratif, Verwaltungsrecht, osv.) uppstod ännu senare. Decennierna runt 1800 anses alltså avgörande. Under 1700-talets sista decennier hade det offentliga samtalet handlat om att samhällets individer (alltså de manliga) inte bara var undersåtar utan också medborgare med rätt till politiskt inflytande och integritetsskydd mot statens maktutövning. Då diskuterades även teorier om att den statliga makten skulle delas i tre sektorer. Det vill säga att förutom lagstiftande och dömande tillkom nu också en verkställande, förvaltande gren.45 Parallellt utvecklades dessutom idéer om att juridik och rättsvetenskap behövde göra en skarp distinktion mellan offentlig rätt och civilrätt (privat rätt). Dessförinnan ska man i stats- och rättsvetenskaplig litteratur inte ha sett något motsatsförhållande mellan offentlig rätt, ius publicumoch privaträtt, ius privatum. Snarare uppfattades det som en hierarki, där ius publicumreglerade förhållandet mellan styrande och undersåtar, och den var överordnadius privatumvars funktion var att skapa rättvisa emellan undersåtarna. Det privata definierades alltså från det offentliga. En ledstjärna var principensalus publica suprema lex esto: det allmänna bästa är högsta lag. Överhetens och rättssystemets uppgift var att bevara den normativa ordningen såsom den en gång för alla var given av Gud. Politiska och juridiska tänkare hävdade att stat och samhälle var en enhet, encorpus organicum. Staten var en analogi till det enskilda hushållet eller hemmet, där fursten styrde riket på samma sätt som husfadern sitt hus. 2. 1 Tankar om det internationella forskningsläget 2.1.1 När uppkom förvaltningsrätten?
kapitel 2. forskningsläge Och vice versa, husbonden var herre i sitt hus; vad far gör är alltid det rätta.46 Det här naturrättsliga tänkandet, som hade rötter i antik och medeltida statsrättsfilosofi, lät väl sig sägas i den äldre tidens småskaliga samhälle.47 Ytterligare en faktor är intressant som bakgrund till den svenska förvaltningsrättens historia. Vissa kontinentala rättshistoriker menar nämligen att ideologin dessutom innebar att varje maktutövning från statens sida måste bygga på beslut av en domstol. Statens organisation anses ytterst ha uppfattats som en pyramid av domare och dess funktion som ”a great trial machine.”48 Det är även motiverat att påminna om den katolska kyrkans rättssystem, ”som till sin kärna var en förvaltningsrätt.”49 Kyrkans organisation byggdes ut från 300-talet och beundrades länge som förebild för välordnad och effektiv förvaltningsteknik. Men den kanoniska rätten centralism hade i sin tur förebilder från den romerska antiken, och den utgjorde alltså en direkt och obruten fortsättning av senromersk byråkratisk tradition, som sedan skulle föras vidare till medeltiden och tidig modern tid i Västeuropa. Även ute i de lokala församlingarna byggde centralmakten, påvekyrkan, upp ett system som möjliggjorde kontroll och insyn.50 I det här sammanhanget kan man även påminna sig tankelinjerna från de antika grekiska stadsstaterna, inte minst Aristoteles diskussion om den blandning av fåmannavälde och demokrati som han kalladepoliteia. En viktig företeelse i förvaltningsrättens bakgrundshistoria är begreppet ”politi”. Under medeltiden var termen ”politia” helt enkelt latinets 46 Peterson 2001; Grimm 1972. Även inledningen till Domarreglerna: ”En domare skall först besinna att han är en Guds befallningsman, och det ämbete han förer, det hörer Gudi till, och icke honom själv”. 47 Bo H. Lindberg 1992. 48 Mannori & Sordi 2009, s. 185-186. 49 Anners 1974/1990, s. 143. 50 Strömholm 1991, s. 99-100; Inger 1961; Wieacker 1981, s. 260, 262, 273, 275; Brundage 1995, passim; Tamm 2002, s. 270-276; Tamm 2009, s. 43-46 med anförd litteratur; Helmholz 2010, passim; Lesaffer 2010, s. 261; Michalsen 2011, s. 178-187. 35 2.1.2 Den gamla tidens politi – den ”moderna” förvaltningsrättens moder?
professorspolitik och samhällsförändring motsvarighet till grekiskans politeiaoch avsåg statens grundläggande rätt att tillgripa alla åtgärder som behövdes för att upprätthålla inre ordning, säkerhet, skydd mot yttre fiender och för att sköta finans- och utrikesärenden. Men innebörden av begreppet politi genomgick många förändringar. Ett viktigt skifte förläggs till 1600-talet, när administrationen och antalet statliga ämbetsmän växte i många av Västeuropas stater. Då tenderade det dittills vida begreppet politi att begränsas till inre förvaltning. Samtidigt vidgades det. Nu handlade det inte enbart om att upprätthålla ordningen utan dessutom om att främja den tidens vård, skola och omsorg. Fursten var alltså inte bara domare och ordningsvakt, utan även den gode herden som förde sin flock i vall. Politi kunde uppfattas som en politik för mänsklig vällevnad, en förening av tvång och bistånd, staten som en institution för social vällevnad. De offentliga funktionerna hade utvidgats väsentligt jämfört med medeltiden. En förklarande faktor är den ökande internationella konkurrensen mellan stater som bland annat ledde till högre kostnader för krigsmakt, större uttag av skatter och rekrytering av soldater. Till det kom inflytandet från merkantilistiska läror, vilka också krävde grundlig kontroll av det ekonomiska systemet och av medborgarnas leverne och därmed en mer omfattande förvaltningsapparat.51 “Politi” kom under 1700-talet att uppfattas som ett slags universellt normativt vetande om hur ett land bäst ska styras. Läran bestod av en lång rad kunskapsfält som ekonomi, statistik, demografi, juridik, medicin etc., och den avsågs omfatta minst lika många samhällsområden, bland annat handel, manufaktur, teknik, jordbruk, bergshantering, tjänsteförhållanden, fattigvård, skola, sjukvård, vägar, sjöfart, konst, religion och moral. Inte minst i Tyskland fickPoliceywissenschaft stort genomslag. God politi förutsatte att landets regering ”visste allt om allt”, varför statistik, kartografi, jordregister etc. pekades ut som ämbetsmännens normala arbetsverktyg.52 51 Lesaffer 2010, s. 380-382. 52 Pauly 2000; Stolleis 1988; Stolleis 2004; Jellinghaus 2006. För Sverige, se Sjöholm 1964; Kotkas 2007; Kotkas 2014. 36
RkJQdWJsaXNoZXIy MjYyNDk=